«Напрячь все усилия для скорейшего исправления»
Документы о мерах повышения эффективности губернских администраций
Российской империи начала XX в.
Значимость аппарата государственного управления в жизни Российской империи общепризнанна. Она подтверждается как непосредственными носителями властных полномочий1, так и государствоведами2. Проблема его эффективности всегда была актуальной, ставилась в многочисленных проектах преобразований3, являлась притчей во языцех для оппозиционеров всех мастей, от кадетов до большевиков4.
Закономерно и пристальное внимание к нему в исторической науке. Однако нельзя не заметить, что основные усилия ученых направлялись на исследование деятельности высших и центральных учреждений (Комитет министров, Совет министров, Государственная дума, Государственный совет, министерства, например, внутренних дел, финансов и т.д.). Функционирование местных органов власти и управления было обделено вниманием, за исключением, пожалуй, губернаторов5. Даже губернское правление, которое с 1775 по 1917 г. позиционировалось законодателем как «высшее в губернии место, управляющее оною в силу законов, именем Императорского Величества»6, вплоть до последнего времени не было
7
предметом специального рассмотрения .
Одной из причин подобного положения является особенность отложившейся в архивах делопроизводственной документации - основного источника по проблеме. Как правило, она рутинна, отражает повседневную текущую деятельность государственного учреждения и не располагает к обобщениям. Однако есть и исключения - это циркулярные предписания8 отдельных структурных подразделений МВД нижестоящим инстанциям. Их характеризует подробная мотивация управленческих решений, зафиксированная во вводной части документа и представляющая собой мини-обобщение определенной стороны деятельности государственного учреждения. На эту особенность циркулярных писем МВД для изучения местной администрации в свое время указывал доктор исторических наук П. Н. Зырянов9.
Ее подтверждают предлагаемые вниманию читателей циркуляры. Первый разослан губернаторам от имени министра П. А. Столыпина в сентябре 1910 г. департаментом общих дел МВД. Второй зачитан 2 января 1915 г. чиновникам Оренбургского губернского правления от имени местного вице-губернатора Л. А. Пушкина. Документы разделены пятью годами, однако между ними существует прочная логическая связь. Они посвящены одной теме - повышению эффективности канцелярской и хозяйственной деятельности губернских администраций.
Публикуемые документы, отложившиеся в фонде губернского правления Государственного архива Оренбургской области (ГАОО), позволяют оценить глубину проблемы, динамику ее решаемости, достоверность представленных сведений. Интерес ко второму документу обусловлен еще и тем, что его автор - внучатый племянник Александра Сергеевича Пушкина10.
Вступительная статья, подготовка текста к публикации и комментарии С.В. ЛЮБИЧАНКОВСКОГО.
1 Так, например, Николай I в разговоре с (Кюстин А. Россия в 1839 году. М., 1996. Т. 2. С.
французским путешественником маркизом 215).
Астольфом де Кюстином признался, что «моей 2 Ивановский В. В. Бюрократия как
империей управляют 25 тысяч столоначальников» самостоятельный общественный класс // Русская
мысль. 1903. Кн. 7. С. 1-23; Туркин В. Бюрократия. М., 1906.
3 Записка Д.П. Трощинского о министерствах, сообщенная А.Н. Поповым // Сборник Русского исторического общества. СПб., 1868. Т. 3. С. 1-162; Записка графа С.Р. Воронцова «О внутреннем управлении в России» // Русский архив. 1881. Кн. 2. С. 155-161; Записка графа Кочубея // Архив графа Воронцова. М., 1887. Т. 2. С. 450-481; Усиление губернаторской власти: Проект фон Плеве. С предисловием П.Струве и с приложением дела орловского губернатора Неклюдова. Париж, 1904; Доклад Совета по вопросу об изменении положения губернаторов согласно проекта правительства о преобразовании Общего учреждения губернского / Россия. МВД. Совет по делам местного хозяйства. СПб., 1909; Реформа местного управления. Земские гужевые дороги и другие законопроекты по работам второй и третьей сессий Совета по делам местного хозяйства. Уфа, 1910; Краткая объяснительная записка к заключению Междуведомственной комиссии под председательством сенатора А.А. Макарова по преобразованию полиции в империи. СПб., 1911; «В целях объединения местного управления»: Записка И.М. Страховского о губернской реформе в России / Публ. С.Любичанковского // Источник. 2000. № 6. С. 5-13; и др.
4 См., напр.: Маклаков В. Законность в русской жизни (Публичная лекция, прочитанная 17 марта 1909 г.) // Вестник Европы. 1909. Кн. 5. С. 238-275; Ленин В.И. О дипломатии Троцкого и об одной партийной платформе партийцев // Полн. собр. соч. Т. 21. С. 29-33; Он же. Старое и новое // Там же. С. 56-60; и др.
5 Корф С.А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России // Вестник права. 1901. № 9. С. 130-148; Блинов И. Губернаторы: Историко-юридический очерк. СПб., 1905; Зырянов П.Н. Социальная структура местного
управления капиталистической России (1861-1914 гг.) // Исторические записки. М., 1982. Т. 107. С. 226-302; Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX в. М., 1991; Губернаторство в России: история, современность и перспективы // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 1996. № 3. С. 3-21; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.). М., 1998; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX в.). 2-е изд., испр. и доп. М., 2001; и др.
6 Свод законов Российской империи. Издание неофициальное / Под ред. И. Д. Мордухай-Болтовского: В 5 кн. СПб., 1912. Кн. 1. Т. 2. С. 49. Ст. 436.
7 В 2003 г. вышло первое специальное исследование на эту тему: Любичанковский С.В. Губернское правление в системе губернаторской власти в последнее десятилетие существования Российской империи (на материалах Урала). Екатеринбург, 2003.
8 Циркуляр (Zirkular (нем.)) - ведомственный правовой акт, содержащий определенные предписания подчиненным органам.
9 Зырянов П.Н. Указ соч. С. 294.
10 Пушкин Лев Анатольевич (1870- 1918) -действительный статский советник, оренбургский вице-губернатор в 1914-1917 гг., внук младшего брата Александра Сергеевича - Льва Сергеевича Пушкина. В ГАОО имеется много документов о его деятельности в губернии в самое сложное для России время (Подробнее см.: Судоргина Т.А. Потомок великого поэта // Альманах исторических сенсаций. М., 1993. С. 171-172; Она же. Потомки А.С. Пушкина в Оренбуржье // Оренбургский край. Альманах. 1994. Вып. 1-2. С. 24-31; Большаков Л. Оренбургская Пушкинская энциклопедия. Оренбург, 2000. С. 349-350).
№ 1
Циркуляр министра внутренних дел П.А. Столыпина губернаторам о неудовлетворительном расходовании средств и необходимости упорядочения ассигнований на канцелярские и хозяйственные нужды в губернских правлениях и
губернаторских канцеляриях
22 сентября 1910 г.
№ 47
Г[осподам] губернаторам!
Расходование канцелярских и хозяйственных средств в губернских правлениях и канцеляриях губернаторов1 обращает на себя внимание крайней неупорядоченностью. Издержки эти почти вдвое превышают сметные ассигнования2 и производятся в значительной части из посторонних источников, нередко из сумм, имеющих по закону свое специальное назначение, как, например, из кредита на содержание полицейской стражи, из процентного сбора с
гуртового скота и др. Несмотря, однако, на такое усиление средств названных учреждений, за большинством из них числятся еще долги весьма значительных размеров.
Причины этого явления кроются не только в ограниченности штатных ассигнований. Проведенное в последнее время обозрение делопроизводства некоторых губернских правлений свидетельствует скорее о недостатке хозяйственности в заведывании этим делом. Так, во многих случаях заготовка канцелярских припасов делается не для всего губернского правления, а по отделениям3, в ущерб экономии. Прием на службу лиц нештатного состава фактически происходит по усмотрению советников и инспекторов4. Поэтому в одних отделениях замечается излишек нештатных служащих, тогда как в других их недостаточно.
В настоящее время, на основании закона от 21 января 1910 г., канцелярские и хозяйственные суммы губернских правлений и губернаторских канцелярий увеличены в возможном соответствии с размером делопроизводства, личным нештатным составом и задолженностью названных учреждений и какое-либо новое усиление означенных сумм в близком будущем представится невозможным5. Поэтому я нахожу настоятельно необходимым теперь же принять меры к упорядочению всей канцелярско-хозяйственной части губернского правления и Вашей канцелярии в целях приведения этих расходов в соответствие с разрешенными на них ассигнованиями.
Прежде всего необходимо положить предел расходованию на нужды губернских правлений и губернаторских канцелярий сумм, имеющих совершенно постороннее назначение, а пользование другими источниками, из коих восполняется недостаток в кредите по названным учреждениям, согласовать с действующими по сему предмету законоположениями.
С улучшением материального положения служащих необходимость в добавках к содержанию из типографских сумм уже минует, по крайней мере для классных чиновников6. И таковые будут служить лишь источником для выдачи пособий в случаях острой нужды и наградных денег в предпраздничные сроки. Положение типографий, таким образом, должно измениться к лучшему, и я не встречал бы препятствий, чтобы из типографских сумм производились в необходимых случаях расходы на усиление средств губернских правлений согласно ст. 594, т. 2, ч. 1 Общего учреждения губернского7 при условии излишков доходов типографий. Не могу, однако, не указать, что большинство губернских типографий находится в крайне запущенном состоянии, не имея ни современного оборудования, ни должных запасов шрифтов, а потому необходима большая осторожность в пользовании этим источником, дабы не причинить ущерба прямым нуждам типографий, удовлетворение коих должно идти в п
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.