ИЗВЕСТИЯ РАИ. СЕРИЯ ГЕОГРАФИЧЕСКАЯ, 2007, № 1, с. 45-52
== ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ОБЩЕСТВА =
УДК 342.2:8:32:21
НАЦИОНАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРОЦЕДУР: ГЕОГРАФИЧЕСКИМ ОБЗОР МИРОВОГО ОПЫТА1
© 2007 г. М. Н. Арбатская
Иркутский государственный университет Поступила в редакцию 30.06.2006 г.
Рассмотрены международные стандарты регистрации избирателей для демократических выборов. Проведен географический анализ частоты проведения выборов. Охарактеризованы виды источников информации по предмету анализа и положение с регистрацией избирателей в современной России. Составлена типология современного мирового опыта регистрации избирателей.
Актуальность географического анализа организации избирательных процедур очевидна. Регистрация избирателей - это массовое политическое действие, которое происходит на пересечении понятий "территория" и "выборы": население (избиратели) как категория анализа напрямую связано с ведущей географической, политологической и геополитической категорией - территорией. Фактом своей жизни избиратели не только связаны с определенной территорией, но и являются носителями региональной политической культуры. Изучение же особенностей "территориальных и духовных господств человеческих сообществ" [12, с. 40] как пространственного социально-политического процесса - прерогатива и обязанность географии [7, с. 290].
В данном материале, отталкиваясь от существующих международных стандартов, предпринят географический обзор правил регистрации избирателей для голосований, происходящих в современном мире со значительно возросшей за последние 15 лет интенсивностью.
Современная жизнь социума характеризуется феноменальной политической активностью: конфликтами на экономической, этнической, конфессиональной, территориальной основе и миграционными следствиями данных конфликтов: огромными массами беженцев, перемещенных лиц, вынужденных переселенцев, не говоря уже об ощутимых человеческих потерях. В нашем случае важно то, что эти процессы негативно сказываются на точности расчетов численности населения, взрослая часть которого повсеместно является избирателями и должна быть в этом качестве территориально идентифицирована. В данной связи роль систем гражданской идентификации (ГО) - общегосударственных биометрических систем идентификации личности при выдаче документов, пересечении границ, распределении по-
1 Работа выполнена при информационной поддержке Международного управления аппарата ЦИК РФ.
собий и дотаций, основное назначение которых -управление правами граждан (иностранцев и лиц без гражданства) [6], особенно при подготовке голосований, в последние годы существенно возросла. Отметим, что в избирательном процессе управление правами обязательно: без регистрационной записи должностным лицом в специальном списке ни один правомочный гражданин проголосовать не может.
Регистрация избирателей как инструмент реализации активного избирательного права граждан - наиболее затратный (физически и материально), а в некоторых странах - опасный для жизни участников компонент избирательной процедуры. Международные наблюдатели признают, что в тех странах, где голосования только становятся атрибутом общественно-политической жизни, регистрация избирателей - это не только сложная, спорная, но зачастую и наименее успешная часть проведения выборов. Поэтому национальные традиции регистрации избирателей фактически детерминируют организацию избирательных процедур в целом.
Современные требования к процессу и системам регистрации граждан в качестве избирателей содержатся в международных избирательных стандартах, под которыми "...понимают принципы международного права, относящиеся к избирательным правам граждан, к организации и проведению выборов" [10, с. 13]. Данные принципы и конкретные правила оформлены либо в форме международных актов и обычаев, либо проявляются в совокупности норм, которая позволяет отнести их к какому-либо определенному принципу. Различают всеобщие или универсальные стандарты, зафиксированные в документах, к которым присоединились государства различных континентов (а могут присоединиться и все государства мира), и партикулярные или региональные международные стандарты, распространяющиеся на государства того или иного географического региона. Содержащиеся в тех и других концеп-
Количество электоральных событий 160 150 140 130 120 110 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
1950-е
1960-е
1970-е
1980-е
113
94 79
58
45 33 21
1990-е
Азия
Южная (Лат.) Америка Западная Европа
Сев. Америка и Карибский регион
—■— Африка
--Ж-- Центральная, Восточная Европа, СНГ 9 Тихоокеанский регион X Ближний Восток
Рис. 1. Динамика числа демократических электоральных событий по регионам мира. 1940-1990-е гг.
туальные моменты регистрации избирателей опираются на два принципа современных выборов: всеобщности участия и равенства подаваемых голосов [3, с. 24-26].
Кратко суть подхода заключается в обеспечении участия в голосовании наибольшему обоснованному числу граждан; инициатива в этом вопросе остается за государством, на него же возлагается и основная доля ответственности за должную организацию. Составление документов для этой цели (регистров, реестров, списков) происходит: а) в обязательном для государства режиме (включение всех правомочных граждан в списки) и б) в необязательном, или аффирматив-ном режиме (решение о регистрации остается за гражданином). Режимы взаимно непротиворечивы, на практике происходит их разнообразное совмещение. Оговаривается в документах и необходимость защиты персональных данных населения от несанкционированного доступа.
Эффективность и равенство (подлинные или предполагаемые) процесса регистрации избирателей - в высшей степени политизированные вопросы. Подспудно речь идет о легитимности будущей власти, о качестве реализации принципа народного суверенитета. Иными словами - о том, будут ли результаты голосования отражать действительно свободное и равное волеизъявление "наибольшего обоснованного числа избирателей"? Отсюда и высокая публичная табуирован-ность данной темы.
Проведенное нами сравнение практики учета избирателей в разных странах показало, что регистрация избирателей как электоральный фактор территориальной идентификации играет важную роль в современных политических процессах своей способностью регулировать формирование национальной (государственной) идентичности. Движение в позитивном направлении происходит в том случае, если система регистрации избирателей органично вписывается в местные традиции политической культуры и соответствует насущным и перспективным потребностям развития общества и государства.
Значение систем организации избирательных процедур и их роль в управлении территорией определяются также возрастающей частотой проведения выборов.
Как показывают подсчеты Международного института по оказанию помощи в деле демократизации и проведения выборов (1ГОЕА) (рис. 1), число электоральных событий на протяжении большей части XX в. неуклонно росло: в 1940-е годы оно составляло 78, в 1950-е - 200, в 1980-е - 294. В 1990-е годы рост числа электоральных событий продолжался ускоренными темпами. За это десятилетие на Африку пришлось 160 событий, на Центральную, Восточную Европу и СНГ - 113, на Ближний Восток - 21 событие. Данный процесс протекает синхронно с исчезновением биполярного мирового геополитического порядка, а также с обострением геополитического соперни-
чества за минеральные ресурсы Африки и Ближнего Востока. При этом большинство стран Африки и Ближневосточного региона характеризуются перманентно высокой внутриполитической напряженностью, некоторые - десятилетиями гражданских войн, отсутствием либо нахождением в зачаточном состоянии государственных/институциональных структур и устойчивостью исторически сложившихся родо-племенных отношений, фактически выполняющих государственные функции; все это - на фоне глобального "столкновения цивилизаций".
Данный набор причин в достаточной степени объясняет резко увеличившееся число обращений в ООН: в 1990-е годы за помощью в проведении выборов, главным образом, от африканских, ближневосточных и восточно-европейских стран. "Число запросов о помощи в проведении избирательных кампаний неуклонно возрастало, и осенью 1991 г. Генеральная Ассамблея поддержала идею создания в рамках Департамента по политическим вопросам подразделения по вопросам оказания помощи в проведении избирательных кампаний, которое начало функционировать в апреле 1992 года" [5]. По состоянию на июнь 1993 г. запросы в ООН о помощи сделали 27 (преимущественно африканских) стран; к настоящему времени список таких стран значительно расширился.
Значимым для электорально-географического анализа представляется период истории, когда выборы в большом количестве стран стали основываться на принципе всеобщности избирательного права. При этом доля избирателей в численности населения превысила "сколь угодно малую" величину (до одного процента), бывшую нормой в период действия предыдущей куриаль-но-цензовой системы. Ограничения накладывает также наличие доступной информации для сравнения: с 1945 г. по настоящее время [22, 12].
Источниками информации являются регламентирующие регистрацию избирателей законодательные акты государств, каковыми могут быть законы о выборах (Российская Федерация, Испания, Румыния и многие другие страны) [14, 11, 18, 7] или о народном представительстве (Великобритания) [17]. Следующий тип представляют более специальные документы: в тех случаях, когда регистрация не проводится (Латвия) или проводится отличным (от других регионов) образом только на некоторых территориях страны (Великобритания, Акт о фальсификации выборов, действующий на территории Северной Ирландии) [9].
Поскольку предмет рассмотрения - реальная ситуация с регистрацией, процитируем мировой (глобальный) доклад 1ГОЕА за 1945-2000 гг. с подробным анализом систем и способов регистрации избирателей: "Непредоставление избирательного права в мире сегодня имеет тенденцию быть более делом практики, чем феноменом за-
конодательства" (перевод наш. - М.А.) [21, с. 26]. В данной с
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.