Правовой режим земель
НЕКОТОРЫЕ АКТУАЛЬНЫЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
ИБРАГИМОВ Кюри Хамзатович,
доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор,
докторант Российской правовой академии Министерства юстиции РФ. E-mail: 7800467@mail.ru
Краткая аннотация: автор статьи обращается к проблемам государственного земельного контроля. В статье анализируется современная ситуация с организацией земельного контроля в Российской Федерации на примере регионального законодательства. Также автор предлагает пути усовершенствования законодательства для более эффективной охраны земель сельскохозяйственного назначения.
The author of the article directs to the problems of the state land control. There is analyzed modern situation in the organization field of the state land control in Russian Federation by giving several examples of regional legislation in the article. Moreover, the author suggests several ways of improvement of the legislation for the reason of efficient farming land protection.
Ключевые слова: госземконтроль; кризисное состояние; землеохранные мероприятия.
State land control; the crisis situation; land protective actions.
Как известно, в XX в. апогеем конфронтации человечества с природой была авария на Чернобыльской АЭС. В этом противостоянии Природа, к сожалению, как известно, одержала сокрушительную победу, выразившуюся в следующем:
-в распаде СССР - одного из главных в мире катализаторов разрушения природы;
- в прогрессировании исчезновения многих видов биологического разнообразия;
- дальнейшем развитии опасных, негативных изменений климата, вызывающих подъем уровня Мирового океана, сопровождающегося затоплением многих прибрежных территорий и засолением пресных подземных вод, а также аридизацией значительных территорий Земли, размораживание вечной мерзлоты и связанных с ним разрушений поселений, дорог, мостов и многих других коммуникаций, особенно, разгерметизация нефте- и газопроводов;
- в возникновении невиданных ранее видов заболеваний;
- в мобилизации природой и такого своего потаенного грозного оружия, как всё более чудовищные по масштабу разрушений земле-
трясения и пробуждение спавших веками исполинских вулканов;
- в учащении техногенных аварий, со всё более масштабными жертвенными последствиями.
Этот перечень проявления природой недовольства далеко не полный. Трудно сегодня предсказать, какие еще сюрпризы уготовила нам природа. Очевидно, что арсенал средств противодействия природы велик, непредсказуем и неподвластен человеку. Вполне очевидно и то, что все перечисленные выше виды возмездий природы будут повторяться из года в год всё чаще и чаще, масштабы их разрушений будут всё больше и больше, унося с собой жизни многих тысяч людей и доставляя огромные страдания и лишения всему человечеству.
В этих полных неожиданностей экологических условиях бесспорным является то, что в ближайшей перспективе жизнь человечества будет лимитировать дефицит двух факторов -пресной воды и продовольствия. И если вода -это чисто продукт природы, то продовольствие -это результат совместного воздействия природы и человека на плодородие земель сельскохо-
зяйственного назначения. Из всех богатств человечества истинным является то, которое родит Земля, и в первую очередь, продовольствие.
Между тем, в Российской Федерации отношение к землям сельскохозяйственного назначения негативное. Достаточно сказать, что до сих пор отсутствует достоверная информация о площади этих земель. Так, по данным статистического ежегодника площадь сельскохозяйственных угодий составляет 190,6 млн. га, а по результатам Всероссийской переписи - всего 166 млн. га, пашня занимала соответственно 115,4 и 102,1 млн. га.
Весьма удручающую картину земельно-правового нигилизма населения представляют результаты проверки соблюдения требований земельного законодательства по использованию земель сельскохозяйственного назначения, полученные органами государственного земельного контроля в 2005 г. и опубликованные в «Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель в РФ в 2005 г.». Всего на площади в 9 млн. га было выявлено 17 тысяч земельных правонарушений или в расчете на каждые 1000 га по два нарушения. Проверка выявила, что площадь земель сельскохозяйственного назначения размером в 4 млн. 301 тыс. га или 48% от всей проверенной площади абсолютно не возделывается, 2 млн. 280 тыс. га или 25% площади всех этих земель самозахвачены, 352 тыс. га или 4% - не используются по целевому назначению. И что самое опасное - это то, что эти земли на площади 6 тыс. 82 га уничтожены полностью в силу снятия или порчи.1
Как известно, земли сельскохозяйственного назначения до недавнего прошлого, до серьезного вмешательства Президента РФ Д.А. Медведева, большей частью необоснованно изымались из сельскохозяйственного оборота и переводились в другие категории земель, в основном, под цели индивидуального жилищного строительства. Так, если в Московской области до 2000 г. в среднем изымалось по 400 га земли в год, в 2002 г. было уже изъято 800 га, в 2003 г. - 2300 га, а в 2005 г. после вступления в силу Федерального закона от 21 декабря 2004
1 Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в РФ в 2005 г. М., 2006. С. 116-117.
г. № 172-ФЗ «О переводе земель из одной категории в другую»2 - 70 тыс. га.3
Такое кризисное состояние земель сельскохозяйственного назначения явилось следствием отсутствия в Российской Федерации системного комплексного подхода к их охране использованию.
Так, в Российской Федерации сегодня отсутствует орган государственной власти, ответственный за их охрану и рациональное использование. Если к полномочиям Федеральной службы земельного кадастра, в том числе, была отнесена «реализация мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель...», то в «Положении о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (далее - Росреестр), утвержденном Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 4574 такое полномочие отсутствует. Зато Росреестр уполномочен осуществлять госземконтроль, в том числе, и за проведением землеустройства. Кроме того, Росреестр вправе проводить мониторинг всех земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения. Последнее полномочие закреплено за Минсельхозом России. В Положении о Росреестре ни слова не говорится о реализации конкретных мероприятий по обеспечению сохранения и воспроизводства плодородия земельных ресурсов страны и их рационального использования.
Применительно к землям сельскохозяйственного назначения отсутствует какая-либо обязанность Минсельхоза РФ предпринимать какие-либо практические шаги в сфере охраны данных земель, и все его полномочия сводятся лишь к выработке политики в сфере плодородия, нормотворчеству, наблюдению за этими землями (т.е. мониторингу) и регистрированию. Такой формальный подход в сфере обеспечения плодородия земель отмечен и в Положении о Минсельхозе ряда регионов, например, в Татарстане и Чувашии. Вместе с тем в Положениях Минсельхоза ряда субъектов РФ, например,
2 О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую. Федеральный закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2009 г.) // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5276.
Новые лендлорды // Экономика сельского хозяйства России. 2006. № 2. С. 40.
4 СЗ РФ. 2009. № 25. Ст. 3052.
Свердловской области (утверждено Постановлением Правительства Свердловской области от 25 декабря 2008 г. № 1391-ПП1) или Саратовской области (утверждено Постановлением Правительства Саратовской области от 17 ноября 2006 г. № 354-П2) предусмотрено осуществление мероприятий по обеспечению воспроизводства плодородия рассматриваемых земель и эти органы являются специально уполномоченными в сфере обеспечения сохранения плодородия данных земель.
А в Республике Башкортостан проблеме обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения придается настолько серьезное внимание, что одной из основных задач Минсельхоза республики является осуществление государственного управления в области обеспечения плодородия земель, химизации и мелиорации земель, а само Положение о Минсельхозе РБ утверждено Президентом республики.
Однако самым экологичным оказалось Положение о Департаменте сельского хозяйства и продовольствия Краснодарского края, утвержденное Главой Администрации этого края от 4 января 2003 г. № 2, в п. 3.17-3.18 которого установлено, что данный Департамент разрабатывает и реализует мероприятия по охране окружающей среды и природных ресурсов в отраслях сельского хозяйства и осуществляет в установленном законодательством порядке государственный контроль за состоянием и использованием мелиорированных земель и сельскохозяйственного водоснабжения, за эффективным использованием земель, технологиями возделывания сельскохозяйственных культур, качеством производимой сельскохозяйственной продукции и плодородием почв.
Многолетняя история охраны земель сельскохозяйственного назначения в пореформенной России со всей очевидностью свидетельствует о том, что устойчивых в длительной перспективе нерегулируемых государством земельных отношений не бывает. А в данном регулировании главной функцией является контроль и надзор. При осуществлении земельного контроля следует не допускать обезличива-
1 СЗ Свердловской области. 2009. № 12-6 (2008). Ст. 2188.
2 Саратовская областная газета. 2006. 24 ноября. № 226(1748).
ния одних землеохранных мероприятий за счет других, поскольку подконтрольные участники земельных отношений будут соблюдать те требования законодательства, которые контролируются, пренебрегая при этом остальными. Например, земледельцы на своем земельном участке могут эффективно осуществлять борьбу с сорной растительностью, как вершиной айсберга, сразу бросающейся в глаза госземинспекто-ра. Однако при этом могут полностью игнорироваться такие малозаметные мероприятия по охране почв, как внесение удобрений, севообороты, правильная их обработка. Другими словами, нел
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.