НЕКОТОРЫЕ АКТУАЛЬНЫЕ ЗЕМЕЛЬНЫЕ
И ЭКОЛОГО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ (ОБЗОР ЗАСЕДАНИЙ УЧЕНЫХ СОВЕТОВ)
ЖУЙКОВ Виктор Мартенианович,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, руководитель Центра частноправовых исследований
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП);
УШАКОВА Александра Павловна,
аспирантка
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РA (ИЗиСП). E-mail: ecology@izak.ru
Краткая аннотация: в статье рассматриваются актуальные проблемы правового обеспечения реализации государственной экологической политики, охраны окружающей среды, организации рационального природопользования и устойчивого развития регионов Российской Федерации, новые концептуальные подходы к застройке земель зданиями, строениями, сооружениям; иные задачи, обусловленные современным социально-экономическим развитием, для аграрной, земельно-правовой и эколого-правовой науки.
The article deals with topical issues of legal support of the implementation of state environmental policy, environmental protection, organization of environmental management and sustainable development of the regions of the Russian Federation, new conceptual approaches to land development buildings, structures, constructions; other tasks due to the current socio-economic development agricultural, land and legal and environmental legal science.
Ключевые слова: государственная экологическая политика; застройка земель; природопользование; охрана окружающей среды; природные объекты и ресурсы.
State environmental policy; land development; environmental management; environmental protection; natural sites and resources.
Продолжаются полезные традиция обсуждения актуальных научно-практических проблем в научных сообществах; оживленную дискуссию вызвал на заседании ученого совета ИЗиСП доклад ведущего научного сотрудника отдела аграрного, экологического и природоре-сурсного законодательства к.ю.н. Н.В. Кичиги-на «Научно-правовое обеспечение реализации государственной экологической политики», которая воплощена в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г., утвержденных Президентом РФ 30 апреля 2012 г. Помимо Основ приняты и другие концептуальные документы, например, распоряжение Президента РФ от 17 декабря 2009 г. «О Климатической доктрине Российской Федерации», государственная программа Российской Феде-
рации «Развитие лесного хозяйства» на 20132020 гг. и др.; таким образом, документов стратегического значения в природоохранной сфере хватает, есть планы по их реализации.
Вместе с тем, трудно признать экологическое законодательство эффективным правовым регулятором: проблем множество - субъективного и объективного характера; Экологическая доктрина РФ 2002 г., хотя имела план реализации, однако развитие законотворчества в экологической сфере многими учеными было оценено как «деэкологизация законодательства», то есть его развитие шло не на основе, а вопреки Экологической доктрине. Отсутствует согласованная концепция развития экологического законодательства, регулирования экологических правоотношений: развитию научного обеспечения экологического законодательства
не хватает документа, аналогичного Концепции развития гражданского законодательства РФ, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.
На Парламентских слушаниях, на научных конференциях поднимается вопрос разработки и принятия экологического кодекса РФ, хотя его структура и содержание неоднократно были предметом научных дискуссий - единой или признанной научным сообществом концепции экологического кодекса до сих пор нет. ЭК может быть реализован, как минимум, в трех вариантах: включить в ЭК только природоохранные нормы (наиболее узкий подход); -включить в ЭК природоохранные нормы и при-родоресурсное законодательство (наиболее широкий подход); включить в ЭК природоохранные нормы плюс нормы природоресурс-ного законодательства, регулирующего охрану отдельных природных ресурсов; остаются вопросы по включению норм, касающихся обеспечения экологической безопасности.
ЭК есть во Франции, Швеции, Казахстане; в Германии, проработав над проектом ЭК около 10 лет (причем последний вариант ЭК был разработан в 5 книгах1), было принято решение отказаться от его принятия. Наибольший вклад в разработку ЭК внесли представители МГУ под руководством профессора А.К. Голи-ченкова, есть даже проекты общей и особенной частей ЭК; высказались известные ученые-юристы в данной сфере (С.А. Боголюбов, М.М. Бринчук): мнения разделились, были высказаны сомнения в реалистичном подходе, свое видение развития экологического законодательства, а точнее государственного управления в экологической сфере предложил бизнес в виде концепции, одобренной РСПП, согласно которой существующую разрешительную систему в сфере охраны окружающей среды реформировать невозможно - необходим слом всей системы и создание новой. Н.В. Кичигин считает это спорным решением, однако привел один факт. Минэкономразвития России осуществило несколько процедур ОРВ ряда нормативных правовых и технических документов в области ох-
1 Винтер Г. Экологический кодекс - обзор и оценка // Экологическое право. 2010. № 6. С. 33-36.
раны окружающей среды; в заключениях были отмечены недостатки в части их негативного воздействия на ведение предпринимательской деятельности - создание необоснованных административных барьеров, предъявление избыточных требований, наличие положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.
ЭК сам по себе не решит проблему повышения эффективности правового регулирования в природоохранной сфере, поскольку Кодекс - лишь форма НПА. При этом концепция не должна быть уделом обсуждения лишь научных кругов, к ней должны привлекаться общественность, бизнес, органы государственной власти, поскольку процесс развития экологического законодательства есть согласованный компромисс между экологией, экономикой и обществом. На что готово пойти общество, чтобы сохранять окружающую среду, чем готово поступиться? На взгляд докладчика в экологическом законодательстве отсутствует ряд важных законов - об экологическом аудите, обеспечении перехода на наилучшие доступные технологии, о зонах экологического бедствия, обеспечении экономических механизмов, в том числе в области обращения с отходами, о компенсации прошлого экологического ущерба, совершенствовании экологической оценки и экологического экспертизы. ИЗиСП участвует в разработке, в качестве экспертов, в порядке подготовки заключений почти по всем из указанных законопроектов.
В основе решения экологических проблем лежит экономика: конкуренция экологии и экономики - важнейшая парадигма экологического права и законодательства, которую нельзя не учитывать в процессе научной и законопроектной деятельности. В настоящее время сложились три основных подхода в соотношении экологии и экономики: 1) Традиционный подход - развитие экономики без учета экологических требований, что реализовывалось до середины прошлого века в развитых странах, а в развивающихся странах реализуется до сих пор, в том числе, до последнего времени в Китае. 2) Устойчивое развитие - сбалансированное развитие экономики, экологии и социальной сферы, достигается разумный компромисс. 3) «Зеленая экономика» - взаимовыгодное разви-
тие экологии и экономики; в результате развитие энергосберегающих технологий, использование возобновляемых источников энергии, переработка отходов, внедрение НДТ. Ошибочен постулат о том, что, прежде всего, экономического развитие, а экология подождет, с экологией разберемся, когда поправим экономику; так не бывает. Китай уже понял это, когда сегодня платит за экономический прорыв и рост серьезными экологическими проблемами.
Возможности действующей модели государственного экологического управления, считает Н.В. Кичигин, практически исчерпаны, сама модель является неэффективной, корруп-ционноемкой, зацикленной на документообороте, а не повышении эффективности природоохранных мероприятий. Разрешительная система работает ради самой себя, ради отчетности, которая зачастую не отражает реальную ситуацию с негативным воздействием. В последние годы государство увеличивает юридическую ответственность в природоохранной и природоресурсной сфере. Это правильно, поскольку правонарушения в данной сфере долгое время оставались недооцененными законодателем, при том что соответствующие нарушения наносили миллионный и миллиардный экологический ущерб собственности, имуществу, здоровью, но усиление юридической ответственности не может быть бесконечным. Эффективность воздействия науки на формирование экологического права представляется недостаточной; законопроектные предложения зачастую проводятся без соответствующего научного обеспечения.
Действующий базовый Закон об охране окружающей среды 2002 г. часто критикуется за расплывчатость формулировок, обилие отсылочных норм: он был подготовлен без привлечения научного сообщества. В том время как Законы об охране окружающей природной среды 1991 г., Об экологической экспертизе 1995 г. получили признание практиков, поскольку готовились при участии известных ученых. В настоящее время недостаточен интерес природоохранных органов к исследованиям, научное сообщество часто занимает контрпродуктивную позицию: критикуя, редко предлагает что-то взамен, что снижает практическую ценность ис-
следований. Представители научных школ ИЗиСП выгодно отличаются, критикуя законодательство, всегда предлагают решение выявленных правовых проблем.
Экологическая проблема - комплексная проблема, где смешаны экология, экономика, социальная сфера, философия, право и др. По ряду теоретических направлений России есть чем поделиться с мировым сообществом, например, в части государственной экологической экспертизы, исследования экологических прав и обязанностей человека. Парадоксальная ситуация заключается в том, что при наличии ст. 42 Конституции эко
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.