В.П. Беляев
НЕКОТОРЫЕ ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КОНТРОЛЯ КАК ФОРМЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В число форм юридической деятельности1 мы включаем и контрольную, исследование которой с позиций общей теории права предполагает характеристику таких ее аспектов, как сущность контроля, содержание контрольных правоотношений и принципов.
В общем виде сущность контроля заключается в проверке соответствия полученных результатов заданным параметрам; непосредственно сущность контроля проявляется в его признаках, среди которых наиболее важными, на наш взгляд, следует назвать: научность, оптимальность, непрерывность, оперативность и властность.
Эффективность контроля достигается, в частности, путем получения истинной, достоверной информации из законных (легитимных и легальных) источников. Причем отметим, информация не должна носить выборочного, фрагментарного, точечного характера, она должна быть полной, разносторонней, поскольку частичная, эпизодическая информация не даст возможности сделать объективные выводы. В свою очередь, научность контроля предполагает комплексное применение современных, выверенных практикой научных методов при сборе, обработке и анализе контрольной информации.
Оптимальность - это требование к контролю и контрольной информации по объему и качеству. Подчеркнем, что конт-
1 Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. Саратов, 1989; Шагиев Б. В. Юридическая деятельность в современном российском обществе (теоретико-правовой аспект). Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
рольная информация должна содержать именно оптимальные сведения, поскольку для сопоставления полученных результатов поставленным целям равно неблагоприятны как недостаток, так и избыток информации. Думается, что недостаток информации всегда следует воспринимать негативно, тогда как избыточная информация при определенных обстоятельствах может быть реализована, что дает возможность информационную избыточность определить как холостую или полезную.
Контрольной форме юридической деятельности свойственен и признак непрерывности информации, обеспечивающий всесторонность, полноту и перманентность ее получения для достижения оптимальных результатов. Разрозненная, разновременная и отрывочная информация не позволит сделать объективный вывод, правильно отреагировать на допущенные нарушения.
Кроме того, контроль должен быть своевременным, оперативным, чему в значительной степени могут служить правовые закрепления периодичности предоставления (направления) определенных отчетов, сведений, данных. Только такой контроль дает возможность получать своевременную, «свежайшую» информацию, позволяющую повышать эффективность контроля.
Исследователи контроля при его характеристике обращают внимание и на другие признаки. Так, по мнению Л.А. Галани-ной, контроль характеризуется следующим:
- в большинстве случаев это отношения подчиненности или подведомственности между контролирующим органом (должност-
ным лицом) и подконтрольным объектом;
- объектом контроля является законность, а в отдельных случаях и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого;
- часто контролирующий наделяется правом отмены незаконных и нецелесообразных решений контролируемого либо обращения в суд для их отмены;
- в соответствующих случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения либо ставить вопрос о его применении перед уполномоченными органа-ми1. Таким образом, в основном автор при характеристике сущности контроля подчеркивает право контролирующего органа непосредственно вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольного объекта и принимать меры реагирования на выявленные нарушения.
Ряд авторов, анализируя полномочия контрольных органов, отмечает, что для них характерно наличие специальных правомочий, не связанных с подчиненностью контролируемых объектов2.
A.B. Ерицян в число «существенных элементов» (признаков) контроля органов государственного управления включает такие, как:
- самостоятельная и активная деятельность органов государственного управления, направленная на обнаружение возможных составов правонарушений посредством получения информации о действиях субъектов;
- правовая квалификация фактических действий подконтрольного субъекта со стороны контролирующего субъекта;
- возможность непосредственного принятия решения о применении принуди-
1 Галанина Л.А. Организационно-правовое обеспечение контроля за исполнением нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации. Дисс... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 19.
2 Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003. С. 225.
тельных мер к подконтрольному субъекту3.
Необходимость выделения контроля как самостоятельной функции управления обусловлена, пишет H.A. Погорецкий, наличием определенных объективно существующих признаков, к числу которых многие авторы относят: объективную необходимость во взаимодействии с другими видами управленческой деятельности; обособленный, самостоятельный характер деятельности; особую це-ленаправленность4. B этом случае упор делается на самостоятельность (автономность) контроля, только ему присущие цели.
B свою очередь, Е.А. Маштакова отмечает, что государственный контроль опирается на силу убеждения и принуждения, но при этом он всегда имеет принудительный характер5. Сходные воззрения высказывает и О.Е. Савенко, когда пишет, что контролирующие органы в установленных законодательством РФ случаях и порядке могут непосредственно применять меры административного воздействия6. Действительно, трудно представить себе ситуацию, когда контролер не имеет властных полномочий. Однако среди ученых названный признак контроля оценивается неоднозначно. На первый взгляд, властный характер контроля налицо: контролируемая сторона (объект контроля) должна подчиняться правомерным требованиям (указаниям) другой стороны (субъекта контроля).
B то же время надо признать, что властность контроля проявляется далеко не в равной степени и не во всех органах государства, поскольку они отличаются большим разнообразием. Не случайно поэтому некоторые авторы отмечают, что не все взаимоотношения в иерархической структуре органов
3 Ерицян A.B. Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности // Гос-во и право. 2002. № 2. С. 105-106.
4 Погорецкий H.A. О контроле начальника следственного отдела за своевременностью действий следователей по раскрытию и расследованию преступлений // Проблеми законность Респ. мжвщомчм науковий зб1рник. Харгав: НЮАУ, 1999. Bип. 38. С. 195.
5 Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации. Дисс. ... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000. С. 16-19.
6 Савенко О.Е. Контрольная функция государственных органов. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 109.
исполнительной власти носят характер власти и подчинения; ряд органов не находится в организационном подчинении друг к другу и развивают отношения равноправных сто-рон1.
Со своей стороны полагаем, что если иметь в виду отношения, которые складываются в исполнительно-распорядительной сфере, то они всегда содержат элементы субординационной зависимости, подчиненности либо непосредственной, либо от общего руководящего (координирующего) органа, то есть в этой сфере контроль всегда характеризуется властностью.
Властный характер контрольной деятельности позволил отдельным ученым говорить о наличии в обществе особой (четвертой) ветви власти - контрольной. К примеру, Е.А. Маштакова утверждает, что профилирующая роль контроля в деятельности ряда органов государства позволяет определить его как «четвертую» (контрольную) государственную власть. «Это вызвано и тем обстоятельством, что отнести к какому-то иному виду власти специализированные контрольные органы без соответствующих оговорок просто невозможно»2. И такая точка зрения не единственная.
Еще в 1993 г. в журнале «Государство и право» В.Е. Чиркин писал: «Настоящая статья представляет собой первую попытку специального обсуждения вопроса о контрольной власти на основе сравнительного государствоведения. Оно не столько решает проблемы, сколько их обозначает»3. В дальнейшем ученый продолжил исследования по проблеме, обосновывая наличие и роль контрольной власти в обществе как особой ветви государственной власти4. Суть его рассуждений заключается в следующем: «В отличие от форм «побочного» и «частно-
1 Петров Г. И. Советские административно-правовые отношения. ЛГУ, 1972. С. 18-19, 105-106.; Пронина В.С. Центральные органы управления народным хозяйством. М., 1971. С. 120-123.
2 Маштакова Е.А. Указ. соч. С. 23-24.
3 Чиркин В.Е. Контрольная власть // Гос-во и право. 1993. № 4. С. 10.
4 Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 2000. С. 38; Он же. Государственное управление. М., 2002. С. 318.
го» контроля у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Эта функция, очевидно, реализуется особой ветвью власти - контрольной»5. Названному автору вторит С.А. Денисов, утверждая, что мировая практика развития системы контроля за государственным аппаратом пошла по пути выделения четвертой, самостоятельной ветви государственной власти -контрольной (наряду с законодательной, исполнительной и судебной). «Для выделения самостоятельной контрольной ветви власти имеются объективные причины, которые не сводятся к одной необходимости борьбы с коррупцией»6.
О наличии контрольной власти пишет также С.К. Струнков, увязывая ее с деятельностью Конституционного суда РФ7.
Однако по проблеме существуют полярные точки зрения, а отдельные ученые категорически возражают против такой постановки вопроса. К примеру, В.В. Бурцев пишет: «Государственный контроль не является ни формой, ни средством государственной власти... Поэтому, на наш взгляд, все разговоры по поводу некой «контрольной власти» по сут
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.