УДК 343 ББК 67.4
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ МИГРАЦИИ В РОССИИ
Олег Геннадьевич КАРПОВИЧ, руководитель Центра сравнительно-правовых исследований Института США и Канады РАН, первый заместитель директора Института стратегических
исследований и прогнозов РУДН, доктор политических наук, доктор юридических наук, профессор
E-mail: iskran@yahoo.com
Научная специальность: 23.00.04 — политические проблемы международных отношений,
глобального и регионального развития
Аннотация. В статье рассматриваются основные проблемы регулирования миграции в России. Ключевые слова: мигранты, трудовые ресурсы, законодательство, работа, пособие, безопасность.
Annotation. In the article there is an analysis of the main problems of the migration to Russia. Key words: migrants, labour resources, legislation, job, aid, security.
Основополагающим документом для правового регулирования миграционных отношений является Конституция РФ 1993 г. Конституционно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации базируется на принципе не отчуждаемости прав и свобод человека (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ), который означает, что права и свободы человека принадлежат не только гражданам государства, но и иностранным гражданам.
В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека могут быть ограничены только в исключительных случаях федеральным законом.
От дискриминации иностранных граждан защищает ст. 19 Конституции РФ, в ч. 1 которой установлено равенство всех перед законом и судом, а в ч. 2 — равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности и других обстоятельств. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, если закон РФ вступает в противоречие с международным договором РФ, то применяются правила международного договора.
В современной России миграционные процессы стали одним из важнейших источников формирования ее населения, способствуя компенсации нехватки трудовых ресурсов и стабилизации
численности населения. В советский период основным видом миграции населения являлась внутренняя миграция. С распадом советского пространства возможности внутренней миграции почти исчерпаны. Излишнего населения, «трудоиз-быточности»1 сегодня в России нет нигде.
Помимо дефицита трудовых ресурсов, существует также проблема их территориальной мобильности. Мобильность населения в России намного ниже, чем в развитых странах. Мобильность рабочей силы сдерживают большие издержки на переселение, неразвитость транспортной сети, высокая стоимость покупки или аренды жилья. Поскольку возможности внутренней миграции в решении проблем дефицита трудовых ресурсов и слабой заселенности обширных пространств Сибири и Дальнего Востока минимальны, вопрос о внешней миграции (точнее, об иммиграции), неизбежно станет в ближайшем будущем самым главным вопросом российской миграционной политики.
О влиянии внешней миграции на демографическую ситуацию говорит уже то, что в последние 20 лет миграционный прирост в России компенсировал более половины естественной убыли на-селения2.
Так, только в 2013 г. в Россию на постоянное место жительства прибыло из других стран 417,7 тыс. человек, что на 61,1 тыс. превысило показатель 2012 г.3. Всего за 2013 г. на территорию Российской Федерации въехало 15,9 млн
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2015
иностранных граждан, из них только 1,4 млн человек оформили разрешения на работу и еще 1,3 млн человек оформили патенты на занятие индивидуальной предпринимательской деятельностью.
Таким образом, очевидно, что основная масса мигрантов трудилась нелегально.
По данным ФМС России, за первое полугодие 2014 г. лидирующие позиции по количеству трудовых мигрантов занимают Центральный и Северо-Западный федеральные округа, именно там работают 70% от всех иностранцев4. Основной приток трудовых мигрантов приходится на Москву, Московскую область, Санкт-Петербург и Краснодарский край5.
Последствия внешней миграции населения проявляются в различных сферах жизнедеятельности общества: политической, экономической, социальной, культурной. Наряду с позитивными (частичное восполнение нехватки трудовых ресурсов и убыли населения России) эти последствия могут быть и негативными, становясь источниками противоречий и конфликтов.
Основными негативными последствиями, сопровождающими приток международных мигрантов в Россию, являются нелегальная миграция, избыточная концентрация мигрантов в густонаселенных центральных и южных районах страны, рост этнической преступности, социальная напряженность в отношениях с местным населением из-за культурных и конфессиональных различий.
Несмотря на то что за последнее десятилетие в России неоднократно предпринимались серьезные шаги, направленные на решение миграционных проблем, они так и не были решены.
С одной стороны, была создана определенная законодательная база в области регулирования внешней миграции, а с другой стороны, в России до сих пор нет стратегического видения миграции как положительного явления.
Двойственность миграционной политики России проявляется в том, что на высшем государственном уровне провозглашается необходимость проведения осмысленной иммиграционной политики, привлечения из-за рубежа наших соотечественников и квалифицированных трудовых мигрантов, а на исполнительном уровне государственные органы зачастую рассматривают миграцию как угрозу национальной безопасности России и пытаются регулировать миграционные процессы «полицейскими» методами. Поэтому создание цивилизованных основ привлечения иностранной рабочей силы и рационального использования имеющейся у мигрантов квалификации может быть достигнуто в России
только с помощью разумной, стратегически выверенной миграционной политики в отношении трудовых мигрантов.
На сегодняшний день в российском миграционном законодательстве насчитывается более десятка федеральных законов, свыше 100 действующих указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных актов министерств и ведомств, а также несколько десятков межгосударственных договоров.
Основу национального миграционного законодательства Российской Федерации составляют более 240 нормативных правовых актов РФ, и прежде всего:
■ Конституция Российской Федерации;
■ международные договоры Российской Федерации, в том числе Соглашения о безвизовых поездках граждан с Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан, Правительством Кыргызской Республики;
■ федеральные законы:
— «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ;
— «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ;
— «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ;
— «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ;
— «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-1.
Это далеко не весь перечень нормативно-правовых актов, регулирующих миграционную политику РФ.
Возможно, одним из вариантов усовершенствования миграционного законодательства стало бы создание миграционного кодекса. Данный вопрос не раз поднимался в Правительстве, специалистами в области миграционного законодательства, международными организациями, но в конечном счете остался нерешенным.
На сегодняшний день многие сферы миграции не защищены, это: миграция рабочей силы; миграция, связанная с обучением граждан России за рубежом и иностранных граждан в РФ; медицинское обеспечение иностранных граждан на территории Российской Федерации6.
Такое многообразие выдвинуло на первый план задачу систематизации правового материала в области миграции, чтобы отследить внутрен-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2015
нюю согласованность различных норм (например, нередко правовой статус различных категорий мигрантов регламентировался подзаконными актами, что противоречило положениям ч. 3 ст. 62)7.
До недавнего времени одним из главных факторов несовершенства миграционного законодательства России являлось отсутствие документа стратегического планирования в сфере миграции. С утверждением Президентом РФ 13 июня 2012 г. Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. (далее — Концепция) такой документ появился.
В документе намечены основные направления миграционной политики России:
■ создание для соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства;
■ разработка дифференцированных механиз-
мов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой;
■ содействие развитию внутренней миграции граждан Российской Федерации;
■ содействие образовательной (учебной) миграции в Российскую Федерацию, поддержка академической мобильности;
■ выполнение гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов;
■ содействие адаптации и интеграции мигрантов, формирование конструктивного взаимодействия между мигрантами и принимающим сообществом;
■ противодействие незаконной миграции8.
Реализация сформулированных в Концепции
целей и задач государственной миграционной политики призвана способствовать разрешению миграционных проблем и снижению социальных, политических и экономических рисков для России, связанных с массовым притоком мигрантов.
Однако есть основания считать, что Концепция нуждается в корректировке, поскольку многие разделы носят слишком общий характер и оставляют простор для толкования поставленных целей.
В связи с указанным реформирование миграционного законодательства, которое должно последовать за принятием Концепции, может не принести ожидаемой стройности и увязки с целями других направлений государственной деятельности.
Для того чтобы Концепция соответствовала национальным и экономическим интересам Рос-
сии и могла служить ориентиром для го
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.