УДК 342.25
Некоторые вопросы нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления
Т.Е. Зюзина,
кандидат юридических наук, доцент кафедры правоведения Донского государственного аграрного университета
Россия, Ростов-на-Дону
dgau_pravo@mail.ru
Рассматриваются вопросы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления. Анализируются недостатки законодательного регулирования в области разграничения предметов ведения субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Ключевые слова: субъекты Российской Федерации, органы местного самоуправления, сельские поселения, налоговые отношения, муниципальное право, местные налоги и сборы, муниципальные финансы, межбюджетные отношения.
Закрепление в Конституции РФ местного самоуправления как важнейшей составляющей конституционного строя и его самостоятельности относительно системы органов государственной власти позволяет считать данный институт конституционного права формой выражения власти народа и его суверенитета. При этом в науке конституционного права существуют различные подходы к определению уровня самостоятельности местного самоуправления по отношению к государственной власти, провозглашенной в ст. 12 Конституции РФ. Так, М.В. Баглай считает, что местное самоуправление по своей природе, хотя оно и не входит в систему органов государственной власти, все же является его частью [2, с. 136]. С такой позицией не согласно большинство исследователей данного вопроса. К примеру, Н.А. Игнатюк полагает, что органы местного самоуправления выступают не как уполномоченные представители государственной власти, назначенные ею, а как органы, образуемые непосредственно населением, представляющие его интересы, ответственные перед населением за свою деятельность [11, с. 24]. В свою очередь О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев полагают, что местное самоуправление представляет собой специфический уровень власти в государстве [13].
Однако более значимая трактовка рассматриваемого вопроса дана Конституционным Судом РФ. Так, в постановлении от 30.05.1996 № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» [26] Конституционный Суд РФ разъяснил, что из смысла статей 12, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ следует, что местное само-
управление в пределах своих полномочий самостоятельно, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Установление общих принципов организации местного самоуправления по ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Деятельность органов самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления должна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным актам. В любом случае и механизм государственного управления, и местное самоуправление по сути нераздельны, ибо они — составные части единого конституционного механизма [30, с. 8].
За ближайшее десятилетие действия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее -Закон № 131-ФЗ), принятого взамен Федерального закона с аналогичным названием от 28.08.1995 № 154-ФЗ [22], призванного скорректировать сложившуюся негативную практику нарушения конституционных прав местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, произошли некоторые изменения в правом положении органов местного самоуправления. Данная проблема вызывает устойчивый интересе у многих научных и практических работников [6; 7; 14; 16]. Вместе с тем уже первоначальная редакция Закона № 131-ФЗ содержала ряд спорных положений о возможности вмешательства органов государственной власти в деятельность субъектов муниципальной власти.
В дальнейшем происходит трансформация положений Закона № 131-ФЗ в сторону выхолащивания демократической сущности местного самоуправления, формализации институ-
тов народовластия. На практике все вопросы местного значения решают органы местного самоуправления, преимущественно местные администрации, возможности же населения реально влиять на проводимую ими политику ограничены. Нельзя не согласиться с В.И. Фадеевым в том, что подобные тенденции весьма опасны, поскольку «...отказ от нынешней конституционной модели местного самоуправления, новая перестройка местной власти нанесут непоправимый ущерб государственному строительству, приведут к дезорганизации власти, утрате ориентиров ее развития и демо-кратизации»[31, с. 200].
В местном самоуправлении особая роль принадлежит представительным органам, состоящим из депутатов, избираемых населением на муниципальных выборах. Это обусловливает закрепление за ними исключительной компетенции, подотчетности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, возможности удаления в отставку главы муниципального образования и т. п. На практике же роль представительных органов нередко сводится к простому утверждению проектов, подготовленных местными администрациями.
Спорной представляется норма Закона № 131-Ф3 о возможности упразднения местной администрации в населенных пунктах, являющихся административными центрами муниципальных районов. Подобная практика (объединение местных советов района и районного центра) существовала в советский период. В условиях централизованной системы управления, отсутствия четкого разделения компетенции по уровням власти это было допустимым и не противоречило ее сущности. Однако важнейшим принципом местного самоуправления является принцип самостоятельности каждого муниципального образования в осуществлении своей компетенции, которая определяется для их каждого вида раздельно. Роль представительного органа поселения — административного центра данного района — при отсутствии собственной местной администрации становится весьма условной. Тезис об экономии средств в этих условиях является надуманным, поскольку в районной администрации придется вводить новые ставки для осуществления полномочий администрации поселения с большим, чем в поселении, денежным содержанием [1, с. 5].
Спустя десятилетие органы местного самоуправления вновь оказались практически во всем подчиненными органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Если их финансовая зависимость изначально была заложена в законодательстве, то стремление
органов государственной власти непосредственно влиять и на организационную структуру местного самоуправления стало особенно усиливаться в последнее время. В качестве примера можно привести ситуацию с реформированием структуры администрации городского округа г. Воронеж, а также оценкой профессионального уровня ее работников, которая была осуществлена специально созданной для этого комиссией Правительства Воронежской области под руководством первого заместителя губернатора области [19].
Приходится констатировать, что вмешательство органов государственной власти субъектов Российской Федерации в эти вопросы свидетельствует об отсутствии в данных регионах сложившейся системы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами первостепенной обязанностью федеральной и региональной государственной власти является создание необходимых условий для формирования и развития местного самоуправления, с которой они явно не справились.
Причина здесь не только в традиционном российском стремлении вышестоящих инстанций руководить делами нижестоящих, но и в противоречивости самого законодательства. Так, если действительно считать местное самоуправление формой народовластия, то главным субъектом оценки качества решения вопросов местного значения, эффективности деятельности органов муниципальной власти должно выступать население соответствующего муниципального образования. Именно оно испытывает на себе все последствия управленческой деятельности муниципальных органов. Поэтому органы и должностные лица местного самоуправления должны регулярно отчитываться прежде всего перед населением, у которого, в свою очередь, должны быть реальные механизмы (и правовые, и организационные) воздействия на них. Подлинная, а не декларативная возможность населения отправить в отставку, к примеру, главу муниципального образования в случае неудовлетворительного решения вопросов ЖКХ, благоустройства, дорожного хозяйства, невыполнения планов и программ развития муниципального образования (принимаемых опять-таки при активном, деятельном участии населения), безусловно, заставит чиновника более активно работать над вопросами усовершенствования структуры администрации, в том числе и внимательнее подходить к вопросу подбора кадров. В этом случае он сам будет заинтересован в помощи и рекомендациях специалистов, в том числе и со стороны органов государственной власти. Ведь оптимальная структура администрации есть
средство достижения главного — качественного решения вопросов местного значения.
Следует согласиться с мнением ученых о закреплении в качестве обязательной процедуры учета мнения населения при оценке деятельности (аттестации) некоторых должностных лиц местного самоуправления, в том числе при принятии решений о досрочном прекращении их полномочий.
Однако все последние изменения законодательства, касающиеся оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, их ответственности, направлены на усиление позиций в этих вопросах органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В компетенцию органов местного самоуправления традиционно передается большое количество полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также средства в виде субвенций, что делает их реально зависимыми от этих органов. Кроме того, в межбюджетных трансфертах местным бюджетам существенно возросла доля субсидий (что является свидетельством неразумности существующей финансовой системы), в силу чего органы государственной власти субъектов Российской Федерации становятся ответственными еще и за решение вопросов местного з
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.