НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
тжжжжжжжжжжжжжжжжжжжжжжжжжжша.
Нормотворческий процесс, осуществляемый в органах местного самоуправления, представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание нормативного правового акта. Существуют различные мнения относительно количества стадий этого процесса. В некоторых работах, посвященных вопросу правотворчества, выделяют три стадии: подготовку проекта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия), введение его в действие (решающая стадия)1. У других авторов встречается шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке проекта; разработка концепции и подготовка проекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование акта и вступление его в силу2.
Однако в работах концептуального характера, как правило, выделяют пять основных стадий: 1) подготовительную (или «предпроектную»); 2) внесение проекта; 3) рассмотрение проекта (обсуждение); 4) принятие акта; 5) опубликование акта.
Данные стадии характерны и для принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Регламентация названных стадий нормотворчес-кого процесса органов местного самоуправления осуществляется федеральными законами, законами субъектов Федерации, а также актами местного нормотворчества. Причем последние занимают основное место в регулировании данных отношений. Именно в актах, принимаемых на уровне муниципальных образований, более подробно определен порядок подготовки и принятия актов органов местного самоуправления.
Следует отметить, что степень урегулированнос-ти отношений, возникающих в процессе правотворчества органов местного самоуправления, зависит от того, на какой стадии этого процесса они возникают. Одни этапы правотворчества нуждаются в детальном регулировании, другие его не требуют. Содержание подготовительной («предпроектной») стадии правотворческого процесса предопределяет ее низкую фор-мализованность. Нет необходимости, да и возможности, урегулировать общественные отношения, связанные с выявлением и обсуждением потребности принятия нового нормативного акта. Данная стадия отличается минимальной формализацией.
Данное положение подтверждается и тем, что Федеральный закон о местном самоуправлении в качестве одного из оснований для отказа в регистрации устава муниципального образования предусматривает нарушение установленного Федеральным законом порядка принятия устава, правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Иными словами, именно принятие акта — это та стадия, которая имеет особое значение и более всего подпадает под четкую правовую регламентацию. Все предшествующие стадии урегулированы в меньшей степени.
В ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 г. отсутствовали нормы, закреплявшие порядок подготовки нормативных правовых актов органов местного самоуправления. В статье 46 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (далее — ФЗ «Об общих принципах...») «Подготовка муниципальных правовых актов» устанавливается, что «проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования». При этом в статье указывается, что порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица, на рассмотрение которых вносятся проекты.
Таким образом, Федеральный закон содержит только общие положения о порядке подготовки правовых актов, устанавливая лишь примерный круг субъектов, обладающих правом вносить в органы местного самоуправления проекты правовых актов.
В законах субъектов Федерации, как правило, определяются виды актов, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления, перечень субъектов, имеющих право осуществлять нормотворческую инициативу, и лишь иногда устанавливается порядок принятия. Анализ законодатель-
ной базы субъектов Федерации показывает, что всего в 21 субъекте Федерации приняты законы о нормативных правовых актах органов местного самоуправления (Республика Мордовия, Саха, Хабаровский край, Амурская, Брянская, Курская обл. и др.). При этом в ряде субъектов Федерации имеются законодательные акты, которые лишь отчасти регламентируют отношения, возникающие по поводу разработки и принятия правовых актов органами местного самоуправления (Республика Адыгея, Калужская, Кировская, Свердловская обл.).
Показателен пример Закона Калужской области «О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области» (в ред. Законов Калужской обл. от 22.06.1997 г. № 14-ОЗ, 20.05.1999 г. № 17-ОЗ, 28.06.2004 г. № 318-03, 28.04.2005 г. № 65-ОЗ). Названный Закон определяет виды нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, требования, предъявляемые к данным актам, правила подготовки, внесения на рассмотрение, принятия и опубликования актов органов местного самоуправления.
В частности, порядок подготовки нормативных правовых актов, предусмотренный в ст. 39 данного Закона, предполагает, что письменное предложение субъекта права Калужской области о разработке нормативного правового акта, поданное на имя руководителя соответствующего правотворческого органа (руководителя структурного подразделения правотворческого органа), подлежит обязательному рассмотрению руководителем правотворческого органа (руководителем структурного подразделения) в 30-дневный срок с момента получения предложения. При этом письменное предложение о разработке нормативного правового акта на имя соответствующего руководителя правотворческого органа (руководителя структурного подразделения) должно содержать: а) вид (статус) предлагаемого к разработке нормативного правового акта; б) обоснование необходимости его принятия.
Далее Закон устанавливает, что по итогам рассмотрения предложения о разработке нормативного правового акта руководитель соответствующего правотворческого органа (руководитель структурного подразделения) принимает одно из следующих решений: а) о разработке проекта предлагаемого нормативного правового акта или о направлении на рассмотрение данного предложения структурным подразделениям соответствующего правотворческого органа; б) о нецелесообразности разработки соответствующего нормативного акта с мотивированным обоснованием.
Подготовка нормативного акта органа местного самоуправления — это комплекс мероприятий, име-
ющих определенную цель и проводимых по установленным правилам. Как показывает анализ уставов муниципальных образований, эти акты не содержат статей, определяющих правила подготовки нормативных правовых актов. Подобные правила закреплены в регламентах представительных и исполнительных органов местного самоуправления, либо в специальных актах, регулирующих именно порядок подготовки проектов таких, например, актов, как: Положение администрации г. Старая Русса Новгородской области «О порядке подготовки проектов постановлений и распоряжений Администрации города и района».
Так, в п. 2.1 названного Положения установлены требования, которые необходимо соблюдать при подготовке проектов правовых актов: «четко определить существо вопроса, который необходимо решить в принимаемом документе; изучить имеющие отношение к возникшему вопросу действующие законодательные акты РФ, ведомственные нормативные акты, постановления и распоряжения Администрации Новгородской области и администраций города и района; убедиться, действительно ли в имеющихся документах данный вопрос не решен или решен не в полном объеме, или решение его не отвечает требованиям развития экономики, либо имеющиеся документы неоправданно осложняют решение соответствующих вопросов на практике; определить, требует ли решение данного вопроса принятия постановления и распоряжения администраций города и района или же решение его относится к компетенции комитетов, управлений, отделов администраций города и района; установить, с интересами каких других комитетов, отделов или администраций сельсоветов связан вопрос, который предполагается решить в проекте нового документа. В связи с этим определить, какие органы принимают участие в подготовке предложений по теме проекта».
Кроме того, в Положении определяется порядок согласования с заинтересованными субъектами (комитетами, отделами, администрациями сельсоветов), устанавливается обязательное участие юриста в подготовке проекта, его визирование.
Иногда в правилах подготовки актов органов местного самоуправления содержится требование создавать редакционную комиссию по уточнению проекта решения (Регламент собрания представителей населения Фировского р-на Тверской обл.). В некоторых муниципальных образованиях устанавливается правило, в соответствии с которым проекты постановлений и распоряжений должны содержать исчерпывающую оценку обсуждаемого вопроса, ясно сформулированные и обоснованные цели и задачи, конкретные сроки исполнения, фамилии ответственных исполнителей и лиц, обеспечивающих контроль за выполнением решений (Регламент работы Админист-
рации Заволжского р-на г. Твери); закрепляется требование, в соответствии с которым текст проекта должен быть предельно кратким, суть акта изложена четко (Регламент работы Администрации Селижаровского р-на Тверской обл.).
На первой, подготовительной стадии правотворческого процесса осуществляется изучение совокупности объективных и субъективных факторов (экономика, традиции, социальные потребности, культура), определяющих целесообразность нормативного регулирования (или изме
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.