ОБЩЕСТВО И ЭКОНОМИКА, № 4, 2005_
© 2005 г.
Д. Злобин
(Администрации города Норильск)
О МЕТОДОЛОГИИ ДОЛГОСРОЧНОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ УСЛУГ
За последние пять лет процесс актуализации реформирования всех уровней бюджетного сектора экономики Российской Федерации развивается явно по экспоненциальной траектории. Достаточно проанализировать действующую законодательную базу', концептуальные разработки основных министерств, а также широкое поле трансформационных подходов, обозначаемых экономистами и политиками самого различного уровня, как сразу становится понятно, что необходимость преобразований очевидна, и при условии пассивного поведения государства действующие принципы организации бюджетного процесса будут являться мощнейшим тормозом всех рыночных реформ. Все это объединяется под началом ключевого принципа, не раз продекларированного президентом Российской Федерации: государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и перейти к принципу оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами. В этой связи возникает очевидный вопрос: как максимально эффективно планировать расходную часть бюджета, или как распределить ресурсы по ее структуре с точки зрения оказания бюджетных услуг максимального качества? При этом сложность решения данного вопроса упирается не только в отсутствие системной методологии проектирования бюджетных расходов, соответствующей нынешним требованиям экономики, но и в проблему трансформации общественного мышления, в первую очередь мышления практикующих экономистов, работающих в бюджетной сфере. Одновременно с этим такая смена представлений, результатом которой являлась бы выработка действенной методологии проектирования бюджетных расходов, несмотря на более чем десятилетний опыт хозяйствования России в усло-
' В первую очередь сюда относятся: Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. №145-ФЗ (ред. 29.12.2004 г.); Федеральный закон от 06.10.2003 г. (ред. 29.12.2004 г.) №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., утвержденная постановлением правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
виях рыночной экономики, существенно затруднена устаревшими догматическими подходами к планированию, которые были присущи модели административно-командной экономики.
В данной статье мы попытаемся коротко осветить некоторые пути решения данной проблематики. Для этого сначала коснемся некоторых теоретических аспектов бюджетирования, полученных в результате систематизации наблюдений за действующими схемами проектирования (они будут являться некой опорой в следственных рассуждениях), затем перейдем к действенной, на наш взгляд, методологии планирования расходной части бюджета1, основанной на понятии «бюджетная услуга», и в заключении предложим некоторые фундаментальные зависимости к методологии управления качеством оказания бюджетных услуг.
Начнем с анализа ныне действующего в большинстве случаях принципа сметного финансирования. Как это выглядит на практике и в чем, собственно говоря, его положительные и отрицательные моменты? В преобладающих на сегодняшний день случаях планирование бюджетных расходов осуществляется как рассмотрение профильными управлениями (экономическое, финансовое управления и др.) смет учреждений, сформированных этими же учреждениями или же отраслевыми управлениями, куда относятся данные учреждения. Желание учреждениями завысить смету собственных расходов на очередной финансовый год очевидно и проистекает из последующей возможности маневрирования финансовыми ресурсами в зависимости от ожидаемых и в то же время «внезапно возникающих» потребностей в плановом периоде (как показывает практика, с достаточно высокой вероятностью). Отсюда следует вывод, что такой «ложный», как правило, легко обоснуемый на практике прирост сметы неэффективен, не соответствует реальным потребностям учреждения и забирает ресурсы, которые могли быть направлены на решение других важных проблем. Тогда возникает вопрос: насколько точно учреждение знает свои потребности? Ведь потребность - это базис для оценки ресурса, который необходим для того, чтобы удовлетворить определенный уровень спроса. Ответ очевиден: при действующей схеме бюджетного планирования учреждения заблуждаются в оценке своих потребностей, поскольку смета, в подавляющей своей структуре, не ориентирована на спрос потребителя услуги, производимой бюджетным учреждением. Можно только выделить фонд оплаты труда, основой которого является
1 Методологические построения, главным образом, конструировались на функциях бюджетов муниципальных образования. Результаты этих построений по ряду направлений в полной мере могут быть распространены на субфедеральный и федеральный уровни бюджетной системы.
штатная численность работников. Она, в свою очередь, в большинстве случаев ставится в зависимость от спроса. Например, в отрасли образование штатная численность педагогов зависит от числа класс-комплектов с нормированной наполняемостью учащихся.
Еще одной схемой, ориентированной в основном на инструмент субвенций (субсидий) и используемой на федеральном и субфедеральном уровнях бюджетной системы, является модель расходов, основанная на поправочных коэффициентах. Например, субсидия на оплату труда вспомогательного персонала учреждений образования, выделяемая муниципалитетам из бюджета субъекта Российской Федерации, рассчитывается как произведение числа педагогических ставок на ряд коэффициентов, учитывающих среднее по региону соотношение соответствующих компонентов структуры штатной численности, географические и природно-климатические различия территорий, надтарифные составляющие. Очевидный недостаток данной схемы - это грубое усреднение, которое не позволяет получать качественно дифференцированные оценки ресурсов, подлежащих к аллокации по территориям муниципальных образований. Коренной недостаток как первого, так и второго подходов, зачастую используемых в большинстве территорий, лежит в плоскости отсутствия «прямой смычки» между спросом населения и предложением бюджетных учреждений.
Здесь мы подошли к фундаментальным понятиям, известным из базового курса экономической теории: предложение услуги и спрос на нее. Если обсуждаются два данных термина, то неизбежно затрагиваются следующие понятия: объем выпуска в единицу времени, цена единицы выпуска и, собственно, тот, кто является носителем спроса - субъект спроса (здесь и далее по тексту). Соответственно расходная часть бюджета связана с совокупностью производства услуг, которые имеют определенную стоимость. При этом все услуги целесообразно классифицировать на два типа: услуги, непосредственно производимые бюджетными учреждениями, и услуги, приобретаемые у сторонних организаций и при этом не входящие в стоимость производимых услуг. Последнее условие крайне важно, так как исключается возможность двойного счета при планировании расходов бюджета. В статье мы остановимся только на производимых услугах, так как приобретаемые услуги производятся субъектами, относимыми к рыночным схемам хозяйствования. На основании такой классификации, пользуясь обозначениями микроэкономики, запишем бюджетные затраты, связанные с производством услуг:
п
п
где ТС5 - себестоимость услуг, производимых бюджетными учреждениями; ТС¡" - затраты на производство 1-ой услуги; п - число бюджетных услуг; P¡ - цена выпуска одной единицы 1-ой услуги в единицу времени; ()? - объем производства (предложения) г-ой услуги в единицу времени; /,• - необходимое время производства г-ой услуги. Здесь объем производства равен объему предложения, т.е. что произведено, то и предлагается - «складирование» бюджетных услуг невозможно. Сразу необходимо дать пояснение в части понятий цена и себестоимость производимой услуги. В бюджетной системе себестоимость услуги равна ее цене, так как при выпуске услуги отсутствуют показатели нормальной и экономической прибылей. Нулевая нормальная прибыль принимается априорно. Бюджетное учреждение не перестанет функционировать при ее отсутствии, так как целью хозяйствования является сам факт получения потребителем качественной услуги, в отличие от рыночной цели - извлечение прибыли. С точки зрения рыночных принципов такой подход явно нелогичен - «я живу, чтобы выжить» (просто воспроизводиться)'. Возвращаясь к (1), по аналогии с рыночным равновесием определим следующий баланс:
(2)
где <2^ - объем спроса на ¿-ую бюджетную услугу в единицу времени; ТУ,- - норматив потребления ¿-ой бюджетной услуги одним субъектом спроса в единицу времени; Д - потенциал субъектов спроса (их количество). В (2) соблюден один из главных принципов маркетинга - объем производства равняется объему спроса (производство ориентировано на спрос), а также введен важный параметр ТУ,. Он отражает средний объем потребления одним субъектом спроса определенного количества производимой услуги в единицу времени. Аналитический интерес представляет принцип равенства, т.е. каждый субъект спроса, не зависимо от его уровня дохода, а именно он определяет посредством единых ставок налога размер вклада субъекта в доходную часть бюджета (потребители бюджетных услуг уплачивают в основном подоходный налог - 13% и налог на прибыль - 24%), будет потреблять равное по отношению к другим потребителям количество г-ой услуги. И именно параметр Д, на наш взгляд,
1 Сознательный отказ от получения даже нормальной прибыли свидетельствует о потере времени, при использовании которого альтернативным образом, возможно было получение вознаграждения (прибыли). В этом заключается философский и, в частности, гуманистический аспект функционирования отраслей бюджетной сферы.
подлежит фиксации или нормированию. Почему при планировании производства услуг, а планирование - это наиболее вероятная варианта размышлений о факте, бюджет не может позволить себе дифференцированного потребления? Потому что субъект спроса, осуществляющий больший вклад в доходную часть
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.