Е.С. Смирнова кандидат юридических наук
О НЕКОТОРЫХ ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫХ ЗАДАЧАХ, РЕШЕНИЕ КОТОРЫХ ДОЛЖНО СПОСОБСТВОВАТЬ УКРЕПЛЕНИЮ НАШЕГО СОДРУЖЕСТВА
ля России, как и для многих других стран Содружества Независимых Государств, в середине 90-х годов ХХ в. начался период активного вхождения в русло международно-правовых отношений. Это время можно назвать революционным для национальной правовой системы по степени воздействия на нее всего комплекса международных норм — от европейских до многосторонних на уровне СНГ и двусторонних белорусско-российских.
Конституции государств Содружества, как это принято, содержат базовые нормы о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства. В то же время представляется проблематичным соотношение норм основных законов государств Содружества и международных соглашений, затрагивающих права человека, в частности предоставление больших (чем это предусмотрено законами) прав некоторым категориям граждан Содружества.
Очевидный успех и международная популярность европейской модели интеграции в рамках Европейского Союза сказались на появлении, частично на практике, а больше в теории, набора институтов СНГ, который в определенной степени действительно напоминает то, что имеет место в ЕС1.
Устав Содружества Независимых Государств в качестве одной из основных целей СНГ определяет «обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и документами СБСЕ» (ст. 2). Среди целей Содружества указываются такие, как содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении, взаимная правовая помощь и сотрудничество (ст. 2). Принципиальным является то, что обеспечение прав и основных свобод человека отнесено к сферам совместной деятельности государств-членов (ст. 4).
В развитие темы следует отметить, что правовой статус личности в странах СНГ в значительной мере зависит от характера института гражданства. Содержание данного института складывается, прежде всего, из конституционных норм, которые получают свое закрепление в текущем законодательстве. Все конституции государств СНГ включают в себя нормы о гражданстве, специальными законами регулируется правовое положение иностранных граждан2.
Двойное гражданство, как фактор, свидетельствующий о предоставлении особых прав гражданам, про-
живающих на территориях договаривающихся государств, с определенной периодичностью становится востребованным практикой государственного строительства стран СНГ. Лидером в этом процессе и его инициатором является Россия.
В то же время, отношение к двойному гражданству у руководителей стран Содружества характеризуется неоднозначностью. Позиция по существующей проблеме в середине 90-х годов выглядела следующим образом. В свое время Президент Украины Л. Кучма категорически заявлял, что он против двойного граж-данства3. Президент Казахстана Н. Назарбаев со своей стороны так же был против двойного гражданства, т.к. это могло бы стать фактором, серьезно угрожающим легитимности национального режима и территориальной целостности Казахстана4. Имелись весьма категоричные мнения. Тем не менее, наличие двойного гражданства в странах СНГ получило свою практику.
Государства стран Содружества по-разному относятся к многогражданству. Туркменистан (и Россия) в своем национальном законодательстве признают двойное гражданство, то есть принадлежность человека наряду с гражданством Республики Туркменистан (Российской Федерации) к гражданству другого государства. В Таджикистане не допускается принадлежность граждан к гражданству другого государства, «за исключением случаев, предусмотренных законом и межгосударственными договорами Таджикистана» (ст. 4 Закона о гражданстве). Таджикистан и Россия признают за своими гражданами право приобрести, не утрачивая гражданства одной страны, гражданство другой. В остальных государствах, как уже отмечалось, второе гражданство либо не признается (Азербайджан, Казахстан, Киргизия, Узбекистан, Украина), либо имеется прямой запрет гражданам государств иметь второе гражданство (Армения, Грузия, Молдова).
Рекомендованные Межпарламентской Ассамблеей стран СНГ 1992 года договорные соглашения были реализованы заключением между Россией и Туркменистаном Соглашения об урегулировании вопросов двойного гражданства 23 декабря 1993 года5. Документ отличается краткостью изложения и емкостью содержания, регулируя процедуру приобретения второго гражданства. При определении объема прав и свобод граждан предпочтение отдается стране проживания.
В отношении военной службы необходимо отметить следование норм названного соглашения Европейской конвенции о сокращении случаев многогражданства и
1 Стрежнева М.В. ЕС и СНГ: Сравнительный анализ институтов. М, 1999. С. 223.
2 См.: Мицкевич А.В. Комментарий законодательства государств — участников СНГ о гражданстве. М., 1996.
3 См.: Коммерсант-Daily. 1995. 2 февраля.
4 Независимая газета. 1998. 28 сентября.
5 БМД РФ. 1995. № 3. С. 71.
о воинской обязанности в случаях многогражданства 1963 г.6. Предусмотрено выполнение воинской службы в стране проживания на момент призыва (ст. 5). Лица, прошедшие воинскую службу в одной из сторон, освобождаются от выполнения ее в другой.
Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства, заключенный 7 сентября 1995 года7. позволяет гражданам каждой из сторон приобрести (не утрачивая имеющегося гражданства), гражданство другой стороны (ст. 1). Законом, регулирующим условия и порядок приобретения гражданства другой стороны, является закон о гражданстве приобретаемой стороны, при наличии свободного волеизъявления (ст. 2). В договоре отмечается необходимость осуществления для лиц, имеющих двойное гражданство, прав и обязанностей стороны постоянного проживания (ст. 3). Социальное обеспечение, образование и медицинское обслуживание лиц с двойным гражданством производится стороной постоянного проживания. Воинскую обязанность лицо обязано выполнить только в отношении одной стороны, с которой оно имеет «эффективную связь», что соответствует рекомендации Европейской конвенции 1963 года. Прохождение воинской службы по контракту предусмотрено в вооруженных силах любой выбранной стороны (п.п. «в», п. 3 ст. 3). Процессуальная сторона выхода из гражданства осуществляется в соответствии с законом той страны, гражданство которой утрачивается (ст. 5). Бипатриды имеют право защиты обеих сторон (ст. 6). Между тем, помимо некоторых преимуществ, которые имеют лица, имеющие двойное гражданство, их правовое положение в значительной степени зависит от внешнеполитического курса, проводимого договаривающимися государств.
Профессор А.И. Ковлер подчеркивает, что ориентирование на использование двойного гражданства, прежде всего в рамках СНГ, создает внешне либеральный режим двойного гражданства, по крайней мере, для граждан Российской Федерации. Между тем, введение этой нормы создало иллюзию возможного широкого распространения института двойного гражданства как способа решения проблем миллионов граждан бывшего СССР, оказавшихся за пределами территории республик, носителем языка и культуры которых они являются. Посулы двойного гражданства соотечественникам за рубежом являются «очередным мифологизированным политическим лозунгом, разменной монетой в геополитической игре»8.
Рассматривая проблему двойного гражданства критически, можно указать, что ирония ситуации состоит в том, что наибольшее количество русских проживает не в Таджикистане и в Туркменистане, а на Украине и в Казахстане. В Белоруссии проблемы русскоязычного населения не существует, так как общество русифицировано в культурном отношении, введен закон
6
Nationality and Military Obligations in cases of Multiple Nationality | with annex / Done at Strasburg , on 5 May 1963. Ibid., vol. 634., p . 222—238, vol. 717, р. 375—376.
7 Российская газета.1995. 9 сентября.
8 Ковлер А.И. Двойное гражданство // В кн. «Актуальные проблемы гражданства». М.,1995. С. 116.
о равенстве двух языков — белорусского и русского в качестве государственных. Проживающие в других странах СНГ русские, безусловно, должны иметь возможность приобретать российское гражданство в упрощенном порядке. О решении проблемы подобным образом свидетельствует законодательная практика других зарубежных государств.
Двойное гражданство, как решающий фактор в предоставлении особых прав иностранцам — гражданам Содружества, не имеет столь обширной проблемы в их провозглашении, насколько сложна и кропотлива работа по имплементации в законодательную практику норм международных договоров и соглашений, заключенных между странами Содружества на двух- и многосторонней основе.
Следует отметить одну из уникальных в международной практике тенденцию, имевшую место среди стран СНГ в 90-е годы ХХ в. — заключение ряда договоров и соглашений о правовом положении граждан своего государства, проживающих на постоянной основе, в другой стране Содружества.
Среди них: Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского в России от 18 мая 1995 года9; Договор между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, проживающих на территории Российской Федерации от 18 мая 1995 г., а также Соглашение между Россией и Таджикистаном о регулировании процессов переселения и защите прав переселенцев от 10 октября 1992 г.10. Соглашение запрещает прямое или косвенное принуждение к переселению, осуществление переселения возможно только на основе свободного волеизъявления (ст. 1). Имущественные, финансовые и другие гарантии переселенцам закрепляются в статьях 7, 8, 10, 11 указанного Соглашения. В Договоре о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между Российской Федерацией и Республикой Казахстан, подписанном 28 марта 1994 года, также содержится ряд аналогичных гарантий.
В Меморандуме об основных принципах решения в
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.