Природоресурсное право
О НЕОБХОДИМОСТИ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ ПРАВОВОГО РЕЖИМА ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНОГО ФОНДА РОССИИ
СИВАКОВ Дмитрий Олегович,
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. E-mail: dmitrius1978@yandex.ru
Краткая аннотация: в данной статье последовательно отстаивается и развивается идея дифференциации правового режима использования и охраны различных видов водных объектов. Это является необходимым условием интенсивного, а не экстенсивного развития рыбного хозяйства на базе ресурсосберегающих технологий.
There is sequentially developed and defended the idea of differentiation of legal mode of protection and usage of various kinds of water objects in this article. It is a necessary condition of intensive and not extensive development of fish sector based on resource saving technologies.
Ключевые слова: водное право; водный фонд; водное хозяйство; ресурсосберегающие технологии; правовой режим; водохранилища; пруды; коррупционные риски; подземные водные объекты; арктические воды.
Water law; water fund; water sector; resource-saving technologies; legal regime; reservoirs; pond; corruption risks; groundwater; arctic waters.
Россия принадлежит к числу государств с преимущественно экстенсивным путем развития водного хозяйства. В этом она ближе к другим странам СНГ. Изъянами такого пути являются высокая водоемкость Валового внутреннего продукта, большой процент водопотери из-за неисправности сооружений, отсутствие качественного уровня очистки сточных вод. Подобные отрицательные показатели отечественного водного хозяйства не дают России воспользоваться ее природными и хозяйственными преимуществами (обилие пресных вод, система каналов и водохранилищ, перераспределяющих и накапливающих воды). Для преодоления водного кризиса России нужен переход на интенсивный путь развития водного хозяйства, характерный применением ресурсосберегающих технологий.
Современное государство в рамках своей экологической функции может и должно при поддержке муниципальных образований и саморегулирующихся организаций перепрограммировать водопользование любого хозяйствующего субъекта на «зеленый» лад. Публичная собственность на воды подразумевает по-
вседневную заботу о них со стороны управомо-ченных органов и организаций, применение надлежащих административных процедур и договорных (нередко, концессионных) механизмов, обеспечивающих их освоение, рациональное использование и охрану.
В правильном видении ближайших и отдаленных перспектив развития водного хозяйства, а также в продуманном формировании четких механизмов и процедур, заключаются важнейшие задачи развития водного права.
На проблемах водного права следует остановиться подробнее. Еще в Х1Х в. немало исследований, принадлежащих перу отечественных ученых, посвящалось отдельным сторонам водного хозяйства и его «правовой нормировке» (как выражались в то время). Это касалось ирригации на южных окраинах Российской империи (Крым, Закавказье, Туркестан), осушения земель в центральных губерниях и в Белоруссии.
В начале ХХ в. стараниями видного юриста Д.С. Флексора в России начало складываться представление о водных отношениях и
1
о водном праве . В советский период серьезные исследования в области водных правоотношений проводили Л.И. Дембо и В.И. Корецкий2. В конце ХХ в. развитию этой идеи немало способствовал известный юрист-эколог, член-корреспондент РАН О.С. Колбасов3. Большое внимание этой проблематике уделяют С.А. Боголюбов4 и Г.А. Волков, О.Л. Дубовик5, а также Л.А. Тимофеев6, Т.Г. Калиниченко7, Л.Б. Шейнин8.
Проблема дифференциации правового режима использования и охраны водного фонда (так именуется вся совокупность водных объектов в границах России) долгое время была на втором плане у исследователей. Гораздо большее значение предавалось классификации самого водопользования на виды, обусловленные разнообразием хозяйственной деятельности. В свою очередь, классификация водных объектов, относящихся в советские времена к монолитной «общенародной собственности», отступала на второй план.
Различие в правовом режиме различных видов водных объектов намечалось в свое время авторским коллективом Комментария к Водному кодексу Российской Федерации 1995 г. (отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юсти-цинформ, 1997).
В ныне действующем Водном кодексе
1 Флексор Д.С. Действующее законодательство по водному праву. Систематический сборник указаний об орошении, обводнении, осушении, судоходстве, сплаве, пользовании водою для промышленных целей, рыболовстве, минеральных источниках и пр. с разъяснениями Гражданского кассационного департамента Правительствующего Сената. СПб., 1912.
2 Дембо Л.И. Основные проблемы советского водного законодательства. Л.: Изд-во ЛГУ, 1948; Корецкий В.И. Вопросы кодификации советского водного законодательства. Сталинобад: Таджикский университет им. В.И. Ленина, 1961. 39 с.
3 Колбасов О.С. Теоретические основы права пользования водами в СССР. М.: Наука, 1972; Водное законодательство в СССР. М.: Юрид. лит-ра, 1972.
4 Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Юстицинформ, 1997. 336 с.; Боголюбов С.А., Волков С.А., Сиваков Д.О. Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Отв. ред. С.А. Боголюбов. М.: Велби, Проспект, 2007. 248 с.
5 Практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. М.: Эксмо, 2007.
6 Тимофеев Л.А. Правовые основы предупреждения и ликвидации последствий вредного воздействия вод. Саратов: Изд-во ФГУ ВПО Саратовской ГАУ, 2004. 124 с.; Водное право: Учебно-практич. пособие. Саратов: Саратовская государственная академия права, 2006. 64 с.
7 Калиниченко Т.Г. Формирование и развитие водного права России (публичные и частноправовые аспекты). М.: Издат. Дом «Городец», 2010. 200 с.
8 Шейнин Л.Б. Правовой режим государственных ирригационных систем. М.: Юрид. лит-ра, 1978.
Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ (и вообще в водном законодательстве) за редким исключением нет гибкого, дифференцированного подхода к разнообразным водным объектам. По нашему мнению, различия в правовом режиме водных объектов должны быть многолики: это не только собственность, владение и пользование, но и система организации водопользования. Отечественное водное право содержит лишь некоторые элементы этой дифференциации, допуская, например, частную форму собственности на пруды и обводненные карьеры. Как представляется, намеченная дифференциация правового режима использования и охраны различных видов и разновидностей водных объектов обеспечит условия для интенсивного развития водного хозяйства на базе ресурсосберегающих технологий.
Результаты исследований, проведенных Д.О. Сиваковым в индивидуальной монографии «Тенденции правового регулирования водохозяйственной деятельности», представляют интерес научной общественности. В данной статье приведены те результаты исследований, которые касаются проблемы дифференциации правового режима использования и охраны водного фонда России:
1) В целях единообразного и добросовестного применения права именно федеральному законодателю следует, не полагаясь на морально устаревшие ГОСТы, определить следующие разновидности поверхностных водных объектов: реки и ручьи, каналы и водохранилища, озера, пруды и карьеры, даже «твердые» ледники и снежники, а также болота.
При этом тенденция дифференциации правового режима должна происходить в зависимости от естественного или искусственного происхождения этих водных объектов, а также их хозяйственного значения. Ведь у реки и канала, озера и водохранилища имеется существенная разница не только в части происхождения и свойств их экосистемы, но и нередко в части хозяйственного предназначения этих водных объектов.
Тенденция дифференциации правового режима разнообразных водных объектов направлена на то, чтобы правовое регулирование адекватно отвечало запросам практики, гибко
Природоресурсное право
учитывало особенности водохозяйственной деятельности на разных по своим показателям водных объектах. Подобная дифференциация может в основных чертах осуществляться на федеральном, а в некоторых деталях - на региональном уровнях (с учетом природно-климатического пояса и т.д.).
2) Для обеспечения баланса частных и публичных интересов в водном хозяйстве необходимо четко очертить и инвентаризировать круг водоемов (прудов и карьеров), могущих в силу закона быть предметом права частной собственности. Такая мера обеспечит однозначное толкование положений закона, снизит коррупционные риски в связи с желанием приватизировать малые озера под видом прудов1. При этом в силу норм ВК РФ о федеральной собственности на водотоки (реки и ручьи) также не должны быть в частной собственности русловые пруды, находящиеся на этих водотоках. В противном случае произойдет «разрыв» объекта права государственной собственности с последующим «растаскиванием» водного фонда между частными собственниками.
3) Характерным выражением водохозяйственной деятельности является образование и функционирование таких рукотворных водоемов, как водохранилища. В силу положений водного законодательства водохранилища являются собственностью Российской Федерации, как правило, при наличии множества водопользователей со своими частными предпринимательскими интересами. В число последних входят собственники и эксплуатирующие организации ГТС, влияющие на водный режим водохранилищ. Интересы многочисленных хозяйствующих субъектов не согласованы, возможны злоупотребления.
Для интегрированного управления на водохранилищах следовало бы повсеместно ввести в водные правоотношения новые субъекты управления, отвечающие за превалирующий вид водопользования, при котором эксплуатируется ГТС. Богатый зарубежный опыт (США, ЮАР) предусматривает различные субъекты управления эксплуатацией водохранилищ и их каскадов: территориальные госу-
1 Концепция развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М.: Эксмо, 2010. С. 350-353.
дарственные органы, госко
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.