В.Д. Карачун
О НЕОБХОДИМОСТИ УТОЧНЕНИЯ ХАРАКТЕРА НЕКОТОРЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПОНЯТИЙНОГО СЛОВАРЯ
Административное право - одна из основополагающих отраслей права. Управление сегодня охватывает своим влиянием и регулированием значительную часть общественных отношений. Административные органы наделены самым широким спектром правоспособности: от вынесения постановления об объявлении предупреждения до лишения имущества и ограничения прав собственности на это имущество. Всегда ли оправданно построение публичных отношений на условиях только власти-подчинения? Не содержат ли иные из них более сложную конструкцию взаимодействия возможных субъектов права?
Рассматривая природу названных правоотношений, следует заметить, что все же не все из них в полной мере могут быть отнесены к отношениям публичным и не в полной мере являются таковыми. Представляется, что необходимо согласиться с учеными-администрати-вистами, высказавшимися в пользу того, что система, компетенция, структура, методы и форма деятельности органов управления образуют «...организационно-правовой механизм межотраслевого управления. Принципиально важная особенность заключается в определении направления работы этого механизма, нуждающемся, прежде всего и главным образом, в правовом обеспечении»1.
1 Ноздрачев А.Ф., Пронина B.C., Хангельдыев Б.Б. О развитии административного законодательства // Гос. и право. 1996. № 7. C. 14.
Конечно же, такие утверждения не являются непреложной аксиомой и поэтому требуют более глубокого анализирования и обоснования. Очевидно одно - определение характера правоотношений, складывающихся между возможными субъектами в сфере управления, только как административных, не всегда совпадает с действительной конструкцией этих правоотношений и определение их в сфере интересов собственников имущества только как административных становится уже недостаточным и тесным.
В связи с этим деятельность субъектов государственного управления следовало бы разграничивать на публично-правовую и частноправовую. В первом случае управление осуществляется на основе норм административного права, т.е. является государственно-властным управлением. В процессе этого управления складываются отношения «власти-подчинения», когда государство действует властно, а вторая сторона, т.е. гражданин - подвластна. Публично-правовые отношения «носят субординационный характер; регулирование отношений субъектов административного права предполагает односторонность волеизъявлений субъекта, наделенного властными полномочиями»2.
2 Бахрах Д.Н. О предмете административного права России // Гос. и право. 2003. № 10. С. 36.
Во втором случае деятельность осуществляется в форме частноправовых отношений. «Именно в последнем случае говорят о «фискальном управлении», так как государство как субъект частного права именуется «фиском» (лат. - «государственная казна»). Если же государство в своей фискальной деятельности вступает в частно-правовые отношения, то оно утрачивает властный характер деятельности по отношению к другой стороне, ...гражданину, и оказывается в отношениях равенства с ним»1.
Каждая отдельно взятая отраслевая юридическая наука отражает лишь часть, хотя нередко и существенную, общественных отношений, фиксирует лишь некоторые моменты и черты правовых связей и процессов. «Но если бы мы пользовались лишь методами, выработанными теми или иными отраслевыми юридическими науками, то лишили бы себя возможности выяснить связи между различными областями правовой действительности, обнаружить закономерности развития права в целом, определить его место и роль в общественной жизни»2.
По причинам традиционно сложившегося представления о праве вопросы административного регулирования имущественного характера всегда относили и продолжают относить исключительно к компетенции административного права. Так, Т.Л. Калачева не случайно обращает внимание на то, что в «современной правовой литературе очень немного работ, в которых исследуются проблемы правового государственного управления, организации отношений в сфере. собственности»3. Институт собственности, имеющий межотраслевой, комплексный характер, еще не стал предметом общетеоретических исследований. Формированию такого
взгляда способствует и наличие правовых норм, имеющих двоякий смысл, которые искажают смысл права и юридическую сущность права собственности. Так, п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса РФ (по вышеназванным причинам) часть имущественных отношений относит к отношениям, регулируемым в административном порядке. Но любая отрасль законодательства представляет собой самостоятельную систему нормативно-правовых актов, «.содержание которых составляют соответствующие правовые нормы, имеющие в качестве предмета регулирования сферу однородных общественных отношений, то есть отрасль права»4. Поэтому остается принципиально важным определение места вопросов собственности в российской правовой системе и соотнесение понятий «собственность» и «управление».
Вряд ли возможно согласиться с широко распространенной точкой зрения, что круг общественных отношений, регулируемых административным правом, «весьма широк, труднообозрим и чрезвычайно подвижен»5. Вернее было бы, на наш взгляд, ограничить предмет административного права только управлением, не вторгаясь в иные области общественных отношений. И «наука обязана установить пределы административно-правового регулирования, его предмет, сколь бы трудно это ни было»6.
Вопрос о делении всего объективного права на публичное и частное всегда являлся краеугольным. Еще римские юристы, занимаясь этой проблемой, не углублялись в вопросы общей теории права, поэтому они не дали удачного ее разрешения. Так, древнеримский юрист Ульпиан (ок. 170-228) публичным правом называл то, которое касается состояния всего римского государства, а гражданским, — которое касается частных
1 Мицкевич Л.А. Понятие государственного управления в административном праве Германии // Гос. и право. 2002. № 6. С. 88.
2 Керимов Д.А. Предмет философии права // Гос. и право. 1994. № 7. С. 6.
3 Калачева Т.Л. Правовое регулирование охраны интеллектуальной собственности в Российской Федерации. Хабаровск, 2001. С. 9.
4 Кононов П.И. Современное состояние и вопросы кодификации административно-процессуального законодательства // Журнал росс. права. 2001. № 7. С. 24.
5 Конин Н.М. Российское административное право. Курс лекций. Саратов, 2001. С. 32.
6 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 32.
интересов частных лиц. «Таким образом, Ульпиан видит критерий разграничения публичного и гражданского права в различии тех интересов, которые регулируются нормами того и другого права. Несомненно, что в этом определении есть верная мысль.»1.
Классическое определение частного и публичного права дает и И.А. Покровский: «В одних областях отношения регулируются исключительно велениями, исходящими от одного государственного центра, каковым является государственная власть. Эта последняя своими нормами указывает каждому отдельному лицу его юридическое место, его права и обязанности по отношению к целому государственному организму и к отдельным лицам. К совершенно другому приему прибегает право в тех областях, которые причисляются к сфере частного или гражданского. Здесь государственная власть принципиально воздерживается от непосредственного властного регулирования отноше-ний»2.
Таким образом, правовое регулирование отношений собственности должно быть основано на нахождении баланса интересов и определении границ государственного вмешательства. В любом случае под публичным интересом следует понимать «признанный государством и обеспеченный государством интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития»3. Необходимо иметь в виду: применительно к системе исполнительной власти формулировка публичного интереса в современный период претерпела серьезные изменения. Приоритет интересов распределяется следующим образом: во главу угла ставятся интересы личности, затем общества и государства. При этом всестороннее познание права, углубленное проникновение в его сложные процессы и явления
невозможно в рамках юридического догматизма.
Не всегда оправданное публичное вмешательство государства в частноправовые отношения не отвечает требованиям, прежде всего Конституции РФ. А процесс развития правового регулирования объективно показывает, насколько важны и приоритетны нормы Конституции и конституционного права во всех других отраслях права. Конституция преобразует и подчиняет их фундаментальным императивам. Конституция остается правовой основой регулирования, содержит нормы высшего порядка для всей правовой системы, «через принципы Конституции РФ отрасли права интегрируются в рамках единого правового пространства»4. Переосмысление приоритетов государственного управления должно привести и к переосмыслению соотношения публичных и частных интересов. «Требованиям публичной административной власти гражданин противопоставляет субъективное публичное право»5, - отмечает Е.Б. Лупарев.
Действительно, публичное и частное право всегда различали и различают как по материальному, так и по формальному критериям, их сочетанию. Разве возможно отнесение имущественных споров и притязаний к разряду административных отношений, если их рассмотрение и разрешение по существу возможно, согласно Конституции РФ, только в судебном порядке? Очевидно, что это — всегда сфера частноправового регулирования. При этом способ защиты интереса, лежащего в основе правоотношения, и является достаточным признаком, отличающим гражданско-правовые отношения от административных.
Институт собственности как регулятор общественных отношений представляет, таким образом, более сложную совокупность
1 Хвостов В.М. Система римского права. Учебник. М., 1996. С. 21.
2 Цит. по: Антокольская М.В. Лекции по семейному праву. М., 1996. С. 34.
3 Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55.
4 Кравец И.А. Российская Конституция и конституционали-зация правового порядка (Некоторые вопросы теории и прктики) // Журнал росс. права. 2003. № 11. С. 119.
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.