О СООТНОШЕНИИ ЗЕМЕЛЬНОГО И ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ЧМЫХАЛО Елена Юрьевна,
кандидат юридических наук,
доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии. Е-mail: elenasgap@yandex.ru; сот. тел.: 8-905-323-05-79
Краткая аннотация: в статье на основе анализа норм земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности выявляется соотношение указанных отраслей законодательства. Особое внимание уделено планированию использования земель, в том числе территориальному планированию и градостроительному зонированию, соотношению этих видов градостроительной деятельности с планированием рационального использования и охраной земель, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом «О землеустройстве».
In the article on the basis of analysis of the rules of land law and town planning law reveals the relation of these branches of the legislation. Particular attention is given to the planning of land use, including land-use planning and town planning zoning, the relation of these kinds of town planning activity with planning of the rational use and protection of land, carried out in according to the Federal Law «About Land Management».
Ключевые слова: территориальное планирование; градостроительное зонирование; планирование рационального использования и охраны земель.
Land use planning; town planning zoning; planning of the rational use and protection of land.
Отношения, возникающие при использовании земель, регулируются не только земельным законодательством, но и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере градостроительной деятельности, и, наоборот, в соответствии с п. 3 ст. 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации1 (далее - ГрК РФ) к градостроительным отношениям применяется земельное законодательство, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности. А, следовательно, необходимо оптимальное соотношение этих отраслей законодательства, исключающее дублирование и коллизии норм, пробелы в правовом регулировании, что должно обеспечивать эффективное управление земельными ресурсами, рациональное использование земель.
Одним из принципов градостроительной деятельности, названным в ст. 2 ГрК РФ, является обеспечение устойчивого развития территорий, понятие которого содержится в ст. 1 ГрК РФ - это обеспечение при осуществле-
нии градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Согласно ст. 6 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земля - это природный объект и природный ресурс, а, следовательно, устойчивое развитии территории предполагает в том числе, обеспечение охраны и рационального использования земель, что обосновывает необходимость оптимального соотношения земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.
Как определено в ст. 2 ГрК РФ, устойчивое развитие территории обеспечивается на основе территориального планирования и зонирования. Территориальное планирование представляет собой планирование развития территорий (выделено автором), в том числе для ус-
1 СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16; 2013. № 30 (ч. 1). Ст. 4080.
- СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; 2013. № 30 (ч. 1). Ст. 4080.
тановления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального, регионального, местного значения (п. 2 ст. 1 ГсК РФ). Градостроительное зонирование - это зонирование территорий (выделено автором) муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 ГсК РФ). При определении и территориального планирования, и градостроительного зонирования используется термин «территория», определение которого не предлагается в законодательстве о градостроительной деятельности. На отсутствие в действующем законодательстве однозначного юридического определения термина «территория» обращают внимание Е.А. Галиновская, Г.Л. Землякова1. Выяснение понятие «территория» имеет не только теоретическое, но непосредственное практическое значение, так как позволит выяснить его соотношение с понятиями земля и земельный участок, являющимися объектами земельных отношений (ст. 6 ЗК РФ).
Практическая значимость определения «территория» заключается в том, что этот термин применяется не только при определении территориального планирования и градостроительного зонирования, но и определении содержания документов территориального планирования, которыми являются схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также генеральные планы поселений и городских округов. Материалы по их обоснованию содержат: обоснование выбранного варианта размещения объектов регионального значения на основе анализа использования соответствующей территории (выделено автором), возможных направлений ее развития и прогнозируемых ограничений использования; оценку возможного влияния планируемых для размещения объектов регионального значения на комплексное развитие соответствующей территории (выделено ав-
1 Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, Е.А. Галиновская, Н.А. Игнатюк и др.; под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009; Землякова Г.Л. Некоторые проблемы правового регулирования территориального планирования // Подготовлен для системы СПС «Консультант-плюс». 2011.
тором); а также отображают: местоположение существующих и строящихся объектов федерального значения в соответствующей области; границы субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, на территориях (выделено автором) которых планируется размещение объектов федерального значения в соответствующей области. Анализ этих норм позволяет судить, что термин «территория» применим в отношении территории субъекта Федерации или муниципального образования, а также территории, на которой предполагается размещение объектов капитального строительства, либо размещаются объекты культурного наследия. Это предполагает, что границы территории могут быть установлены условно, в тех случаях, когда планируется размещение объектов капитального строительства, либо территория может иметь границы, когда это территория субъекта Федерации или муниципального образования. Границы этих территорий устанавливаются при осуществлении землеустройства, согласно ст. 1 Федерального закона от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ (в ред. от 18 июля 2011 г.) «О землеустройстве»2 объектами землеустройства признаны территории субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальные зоны.
Термин территория используется и иных отраслях права, например, в доктрине и практике международного права под территорией понимаются различные пространства земного шара, включающие его сухопутную и водную поверхности, недра, воздушное пространство, а также космическое пространство и небесные тела3. Термин территория применяется и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. от 2 июля 2013 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4. В ст. 10 Закона определяются территории муниципальных образований, к которым относятся территории: городских, сельских поселений, муниципальных районов, городских округов и внутригородские территории городов федерального значения. Тер-
2 СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2582; 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.
3 Международное право. Особенная часть: учебник для вузов / М.В. Андреев, П.Н. Бирюков, Р.М. Валеев и др.; отв. ред. Р.М. Валеев, Г.И. Курдюков, М.: Статут, 2010.
4 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2013. № 27. Ст. 3477.
ритории муниципальных образований выступают и объектами градостроительных отношений, например, при осуществлении территориального планирования, так генеральный план поселения и городского округа готовится применительно ко всей территории поселения или городского округа, либо применительно к отдельным населенным пунктам, входящим в состав поселения, городского округа.
Следует обратить внимание на то, что законодатель не является последовательным и в правовых нормах использует различные термины. Так, в п/п. 3 п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» определяется, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, а также земли для развития поселения, а в состав территории городского поселения в соответствии с генеральным планом могут входить территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, то есть в одном случае используется термин земля, а в другом - территория. Законодатель используют эти понятия как идентичные. В целях унификации понятий одни авторы предлагают использовать понятия «земли для развития поселения», определяя их как земли, находящиеся за пределами поселения и служащие местом размещения и строительства сооружений, предназначенных для нормального функционирования населенного пункта, производственных и ландшафтно-рекреационных зон, организации отдыха населения муниципального образования, составляющие с поселением единую социальную, природную и хозяйственную территорию1. Другие авторы предлагают использовать понятие «земли, необходимые для развития муниципальных обра-зований»2. В узком смысле определяя их как земельные участки, находящиеся в пределах соответствующих муниципальных образований и служащие местом размещения и строительства сооружений, предназначенных для оптимального функционирования населенных пунк-
1 Овчинников И.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2009. С. 172.
2 Гаджиев К.Т. Земли, необходимые для развития муниципаль-
ных образований, как правовое понятие // Административное и муниципальное право. 2011. № 4. С. 13-20.
тов, организации о
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.