ольно
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
В.А. ЧЕРЕПАНОВ, профессор кафедры права Ставропольского государственного аграрного университета, доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ E-mail: sigma45@yandex.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право
у////////////////////////^^^^
Аннотация. В статье рассматриваются проблемные вопросы законодательного процесса и предлагаются способы их решения.
Ключевые слова и словосочетания: законодательный процесс, федеральный закон, принципы законодательного ограничения прав и свобод человека и гражданина, правовой эксперимент.
Annotation. Problems of legislative process are considered and methods of dealing with these problems are proposed in the article.
Key words and word combinations: legislative process, federal law, principles of legal restrictions of human rights and liberties, legal experiment.
Законодательный процесс в Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, а также регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации — Государственной Думы и Совета Федерации. Законодательное регулирование этого процесса отсутствует.
Проект федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации», внесенный группой депутатов Государственной Думы, необходимость принятия которого активно обсуждалась в юридической литературе, при рассмотрении во втором чтении 12 мая 2004 г. был отклонен Государственной Думой и снят с дальнейшего рассмотрения.
Проект федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», внесенный Президентом РФ, был принят в первом чтении 22 октября 1997 г., однако во втором чтении до сих пор не рассматривался.
Вместе с тем в правовом регулировании законодательного процесса накопился ряд проблемных вопросов, некоторые из которых рассматриваются в настоящей статье.
Виды федеральных законов
В Конституции РФ поименованы три вида федеральных законов: федеральные законы, федеральные конституционные законы и законы РФ о поправках к Конституции РФ, однако принимаются также кодексы и Основы законодательства, не обозначенные в Конституции РФ.
Издание Основ законодательства федеративным государством и принятие соответствующих кодексов федеративными субъектами являлось традиционным для Советского государства. В Советском Союзе было принято 16 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик, которые обеспечивали дальнейшую кодификацию республиканского законодательства.
После одобрения Федеративного договора 1992 г. его нормы, в том числе и норма о принятии Основ законодательства, были инкорпорированы в текст Конституции 1978 г. В статьях 811, 841, 8411 закреплялось, что по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти Российской Федерации издают Основы законодательства, в соответ-
ÀêfâqaAbHû
ствии с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая правовые акты.
Данная регламентация федеральной компетенции Основным законом страны обусловила как принятие Основ законодательства во многих сферах общественных отношений (Основы законодательства о нотариате, об охране труда, о физической культуре и спорте, об охране здоровья населения и др.), так и активное законотворчество субъектов РФ, в том числе путем издания региональных кодексов.
В тексте Конституции 1993 г. указанная норма отсутствует, в результате чего федеральный законодатель перестал принимать Основы по предметам совместного ведения. Более того, наметилась практика принятия федеральных кодексов (также не обозначенных в Конституции РФ) в сфере совместной компетенции.
«Прежде всего, определенные нарекания вызывает фактический отказ в последние годы от такой формы федеральных законов по вопросам совместного ведения Федерации и регионов, как Основы законодательства по тем или иным отраслям, — пишет по этому поводу С.В. Поленина. — На их место приходят кодексы Российской Федерации. Такого рода замена весьма спорна и в теоретическом, и в практическом плане. Ведь переход от Основ законодательства к кодексам означает изменение не только формы, но и содержания федерального закона, не в полной мере соответствующего принципам разграничения ведения между Российской Федерацией и ее субъектами»1.
Многие ученые высказываются за восстановление практики принятия Основ законодательства. «Восстановление прежней категории «основы законодательства» в Российской Федерации, на наш взгляд, было бы полезно при современном печальном состоянии правового поля России, — считает, например, В.Е. Чиркин. — Эта категория создала бы в федеративном государстве необходимую иерархию законодательства»2.
По мнению М.С. Студеникиной, «в условиях поиска оптимального сочетания интересов центра и регионов возрождение практики издания Основ было бы весьма полезным для укрепления единого правового пространства в федеративном государстве. Основы законодательства смогли бы сыграть положительную роль в преодолении серьезных недостатков развития российской правовой системы, вызванными неудачными формулировками положений Конституции РФ о разграничении предметов ведения Федерации и ее субъектов»3.
Как представляется, назрела необходимость возродить Основы законодательства как вид федерально-
го закона, осуществляющего рамочное правовое регулирование по предметам совместного ведения.
Возникает также вопрос о юридической силе федеральных кодексов, в нормах которых устанавливается их приоритет перед другими отраслевыми федеральными законами, что представляется весьма спорным.
Не может федеральный закон сам определять свое место среди других нормативных актов, сам наделять себя особой юридической силой по сравнению с другими нормативными актами, конституировать себя как правовую форму, имеющую приоритетное значение при правовом регулировании той или иной группы общественных отношений.
В рамках действующей Конституции РФ виды законов и их иерархическая структура могут быть установлены путем принятия закона «О нормативных актах Российской Федерации», но не обычного закона, а федерального конституционного закона.
Здесь же необходимо определить и предмет правового регулирования самого федерального конституционного закона, который до сих пор остается дискуссионным.
Одни авторы (Н.В. Витрук, А.Е. Козлов, С.В. Поленина, В.А. Туманов и др.) считают, что в самой Конституции дан исчерпывающий список федеральных конституционных законов, и любое его дополнение возможно лишь путем соответствующего изменения Основного закона страны4.
По мнению других ученых (О.Е. Кутафин, Б.А Стра-шун, М.С. Студеникина и др.), федеральными конституционными законами могут быть урегулированы и иные группы общественных отношений5.
В кандидатской диссертации Е.В. Чурсиной, подготовленной под моим руководством, проведено док-тринальное толкование конституционных норм по этому вопросу6.
Частью 1 ст. 108 Конституции РФ определено: «Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации». Однако ч. 1 ст. 76 Конституции РФ установлено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Данная конституционная норма не устанавливает пределов для принятия федерального конституционного закона за исключением ограничения его предмета общественными отношениями, отнесенными к ведению Российской Федерации.
Толкование ч. 1 ст. 108 Конституции РФ в ее системной связи с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ приводит к выводу о том, что федеральными конституционными законами могут быть урегулированы и иные группы общественных отношений, кроме пря-
Лк&цально
мо поименованных в Конституции РФ, так называемых «органических» конституционных.
Высказанная точка зрения представляется обоснованной, и в связи с этим предмет правового регулирования федерального конституционного закона целесообразно отразить в указанном федеральном конституционном законе «О нормативных актах Российской Федерации».
Принципы законодательного ограничения прав и свобод человека и гражданина
Конституция РФ, закрепив права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, одновременно предоставила федеральному законодателю дискреционные полномочия по их ограничению без указания пределов и принципов допустимого ограничения. Вряд ли перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ цели, ради которых могут быть ограничены права и свободы, можно считать реальными пределами для федерального законотворчества.
При доктринальном и официальном толковании конституционности законодательных ограничений прав и свобод человека и гражданина в качестве основного выделен принцип соразмерности ограниче-ний7, который можно сформулировать следующим образом.
Законодательное ограничение конституционного права должно быть соразмерно (пропорционально) тем целям, ради которых оно осуществлено, и не приводить к утрате основного содержания конституционного права.
Применение принципа соразмерности, содержащего оценочные категории, представляет определенную трудность, однако в любом случае данный принцип можно рассматривать как некий естественно-правовой барьер против произвольного ограничения конституционных прав и свобод, основанного на позитивистском правопонимании.
Законодательное закрепление принципа соразмерности, как представляется, позволит ограничить федеральную законодательную власть, которая в настоящее время является абсолютной и беспредельной при ограничении прав и свобод человека и гражданина.
Участие субъектов РФ
в рассмотрении проектов федеральный законов по предметам совместного ведения
Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ8 предусмотрено, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после и
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.