УДК 342.9:349.2
О трудоправовом статусе лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации
С.Е. Чаннов,
доктор юридических наук, профессор кафедры административного и информационного права Московского государственного университета экономики, статистики и информации
Россия, Москва
sergeychannov@yandex.ru
Рассматривается трудоправовой статус лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации; определяются возможности и пределы применения к их деятельности норм трудового законодательства. Используются общенаучный диалектический метод, методы формальной логики, а также сравнительно-правовой метод. Устанавливается, что действующее федеральное законодательство прямо не решает вопрос о распространении на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, норм трудового права; в субъектах Российской Федерации используются различные подходы к решению данного вопроса; оптимальным является применение норм трудового законодательства к деятельности лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, субсидиарно; специфика статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, требует заключения с некоторыми из них не трудовых договоров, а контрактов. В настоящее время существует необходимость более подробного регулирования на федеральном уровне статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, в том числе по вопросу о возможностях и пределах применения к их деятельности норм трудового законодательства и законодательства о государственной службе.
Ключевые слова: государственная должность, трудовое законодательство, Трудовой кодекс, трудовые отношения, законодательство о государственной службе, трудовой договор, контракт.
Государственная должность — это ключевое понятие для всей системы государственного управления. Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» определяет, что к государственным должностям Российской Федерации и государственным должностям субъектов Российской Федерации относятся должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.
Одним из нерешенных вопросов, связанных с деятельностью лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, является вопрос о применимости к ней норм трудового законодательства.
Статья 11 Трудового кодекса РФ содержит перечень лиц, на которых трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются:
«военнослужащие при исполнении ими обязанностей военной службы;
члены советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор);
лица, работающие на основании договоров гражданско-правового характера;
другие лица, если это установлено федеральным законом».
С одной стороны, в данном перечне отсутствуют лица, замещающие государственные должности, поэтому в принципе распространение на них трудового законодательства возможно. С другой стороны, в отличие, например, от государственных гражданских и муниципальных служащих, ст. 11 ТК РФ прямо о таком распространении не говорит.
В соответствии со ст. 15 ТК РФ трудовые отношения — «отношения, основанные на соглашении между работником и работодателем о личном выполнении работником за плату трудовой функции (работы по должности в соответствии со штатным расписанием, профессии, специальности с указанием квалификации; конкретного вида поручаемой работнику работы), подчинении работника правилам внутреннего трудового распорядка при обеспечении работодателем условий труда, предусмотренных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, локальными нормативными актами, трудовым договором».
Как видно, трудовые отношения характеризуются определенными признаками, хорошо, впрочем, известными трудоправовой науке: договорным характером отношений, личным
выполнением трудовой функции за плату, наличием подчиненности работника работодателю и др. Если применять указанные признаки к служебной деятельности лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, можно констатировать, что эти характеристики принципиально применимы далеко не ко всем типам трудовых отношений. К примеру, никак, с нашей точки зрения, не могут быть квалифицированы в качестве трудовых отношения, возникающие в связи с осуществлением деятельности депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, даже если эта деятельность реализуется на постоянной основе. Связано это с тем, что денежные средства, выплачиваемые такому депутату, являются денежным содержанием, а не платой за выполнение трудовой функции; отсутствует иерархическая подчиненность депутата кому-либо (в том числе председателю законодательного органа) и т. п.1 [10].
Служебная деятельность на таких государственных должностях субъектов Российской Федерации как, например, первый заместитель, заместитель высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, член высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации к трудовой заметно ближе (хотя по ряду причин правовое положение указанных должностных лиц все же не тождественно правовому положению обычного работника). Еще большее сходство с трудовой (а также государственно-служебной) деятельностью имеет служба на некоторых вводимых в определенных субъектах государственных должностях, например, на месте руководителей департамента Воронежской области, представительства Воронежской области, управления Воронежской области, инспекции Воронежской области, отдела Воронежской области (ст. 2 Закона Воронежской области от 11.11.2009 № 133-О3 «О государственных должностях Воронежской области» [1]).
Что характерно, в законодательстве самих субъектов Российской Федерации можно встретить различные подходы к решению проблемы применения трудового законодательства к служебной деятельности лиц, замещающих государственные должности. При этом большая часть законов субъектов Российской Федерации этот вопрос просто обходит вниманием. Явным примером здесь может быть Закон Саратовской области от 30.03.2007 № 51-ЗСО «О государственных должностях Саратовской области» [2], ст. 3 «Правовая основа
деятельности лиц, замещающих государственные должности Саратовской области» содержит следующую норму: «Правовую основу деятельности лиц, замещающих государственные должности Саратовской области, составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Устав (Основной Закон) Саратовской области, настоящий Закон, другие законы Саратовской области и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и Саратовской области». Как видно, ТК РФ и вообще трудовое законодательство в этом перечне не указаны, однако они вполне могут быть отнесены к категории иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Схожие по сути положения содержатся также в законодательных актах о государственных должностях Москвы, республик Башкортостан, Татарстан, Дагестан, Камчатского края, Ленинградской области и др.
А вот, например, ч. 2 ст. 3 Закона Краснодарского края от 06.11.2009 № 1855-КЗ «О статусе лиц, замещающих государственные должности Краснодарского края в исполнительных органах государственной власти Краснодарского края» (далее — Закон № 1855-КЗ) [9] устанавливает: «к правоотношениям, связанным с замещением государственных должностей, в части, не урегулированной настоящим Законом, применяются нормы трудового законодательства». Также в соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона Тамбовской области от 01.07.2011 № 18-З «О правовом положении лиц, замещающих государственные должности в Тамбовской области» [5] «трудовые отношения лиц, замещающих государственные должности в Тамбовской области, в части, не урегулированной федеральными законами, Уставом области, настоящим Законом и иными законами области, регулируются трудовым законодательством».
Интересные положения относительно регулирования деятельности лиц, замещающих государственные должности, содержатся в Законе Архангельской области от 20.05.2009 № 30-3-ОЗ «О статусе лиц, замещающих государственные должности Архангельской области в исполнительных органах государственной власти Архангельской области» (далее — Закон № 30-3-ОЗ) [8]. Часть 2 ст. 3 этого нормативного акта однозначно указывает, что «отношения, связанные с замещением государственных должностей, не являются служебными или трудовыми отношениями». В то же время та же статья Закона № 30-3-ОЗ допускает применение к лицам, замещающим государственные должности Архангельской области, служебного и трудового законодательства. В частности, в соответствии с ч. 3 «в случаях,
1 Более подробно указанная позиция нами ранее аргументировалась применительно к выборным должностным лицам местного самоуправления.
когда отношения, связанные с замещением государственных должностей, прямо не урегулированы настоящим законом, к таким отношениям применяется законодательство Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации, за исключением положений, регулирующих:
1) квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы Российской Федерации;
2) классные чины государственной гражданской службы Российской Федерации, порядок их присвоения и сохранения, проведение квалификационного экзамена;
3) основные права и основные обязанности государственных гражданских служащих Российской Федерации, ограничения и запреты, связанные с государственной гражданской службой Российской Федерации;
4) проведение аттестации государственных гражда
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.