научная статья по теме Охранная деятельность как средство реализации конституционных прав местного самоуправления в сфере охраны имущества и общественного порядка: гражданско-правовой аспект Государство и право. Юридические науки

Текст научной статьи на тему «Охранная деятельность как средство реализации конституционных прав местного самоуправления в сфере охраны имущества и общественного порядка: гражданско-правовой аспект»

УДК 347.1

Охранная деятельность как средство реализации конституционных прав местного самоуправления в сфере охраны имущества и общественного порядка: гражданско-правовой аспект

С.А. Шаронов,

кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Волжского гуманитарного института (филиала) Волгоградского государственного университета

Россия, Волгоград Sharonov345@mail.ru

В статье посредством использования гражданско-правовых категорий доказывается положение о том, что по своей правовой сущности охранная деятельность может являться средством реализации конституционных прав местного самоуправления в сфере охраны имущества и общественного порядка.

Ключевые слова: правовая сущность, охранная деятельность, местное самоуправление, охрана имущества, общественный порядок.

Со дня принятия Конституции Российской Федерации (далее — Конституция РФ) 12 декабря 2013 года исполняется двадцать лет. В настоящее время охранная деятельность способна оказать содействие в защите основ конституционного строя России и в реализации конституционных прав и свобод граждан [12, с. 37—40]. Однако ее частноправовая сущность может влиять и на реализацию публичных конституционных прав местного самоуправления в сфере охраны имущества и общественного порядка.

Таким образом, цель публикации — аргументация положения о том, что охранная деятельность как разновидность предпринимательства является средством реализации конституционных прав местного самоуправления в исследуемой сфере. Для ее достижения необходимо определить содержание конституционных прав муниципалитетов, выявить проблемы реализации этих прав и предложить пути их разрешения на основе правовой категории «охранная деятельность».

В целях решения первой задачи определим содержание конституционных прав местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Они устанавливаются непосредственно Конституцией РФ и в одних случаях представляют собой отдельные основы конституционного строя России, в других — являются элементом отдельных статей, объединенных в главе 8 «Местное самоуправление». Например, право на признание и защиту муниципальной собственности наравне с частной и государственной собственностью (ч. 2 ст. 8), право на охрану земли и других природных ресурсов, находя-

щихся в муниципальной собственности, выступают в качестве основ конституционного строя государства (ст. 9). В свою очередь право муниципалитетов на охрану общественного порядка закреплено в ст. 132 главы 8 Конституции РФ.

Для решения следующих задач работы обратимся к правовой сущности охранной деятельности и проведем сравнительный анализ каждого ее элемента с механизмом реализации анализируемых конституционных прав.

Как следует из полученных ранее результатов [11, с. 96—100], элементами указанной правовой сущности выступают: 1) наличие статуса коммерческой охранной организации, оказывающей охранные услуги (выполняющей охранные работы); 2) наличие объектов, подлежащих охране (объектов охраны); 3) наличие договора охраны. При этом реализация муниципалитетами своих прав на охрану имущества и общественного порядка с использованием гражданско-правовых способов защиты, предусмотренных ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года (далее — ГК РФ), не является охранной деятельностью. Не относится к этому виду деятельности и принятие специальных мер по охране окружающей среды, памятников истории и культуры, а также деятельность муниципальной милиции и муниципальных дружин. Например, ФАС Уральского округа в одном из своих решений указал, что охранное обязательство на объект культурного наследия представляет собой совокупность требований к эксплуатации объекта, порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных

работ [3]. Таким образом, его содержанием являются не элементы правовой сущности охранной деятельности, а вышеперечисленные и другие публичные обязанности местного самоуправления.

Рассмотрим последовательно использование элементов правовой сущности охранной деятельности в реализации конституционных прав местного самоуправления. Однако заметим, что ввиду отсутствия доктринальных исследований объем полученных знаний в изучаемой сфере невелик.

Первым элементом является наличие охранной организации, учрежденной в форме коммерческого юридического лица. Именно такая организация, созданная в установленных законом формах и специально предназначенная для выполнения охранных работ (оказания охранных услуг), является тем лицом, которое обеспечивает состояние защищенности объектов от противоправных посягательств. Согласно основам конституционного строя России, местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий (ст. 12 Конституции РФ). При этом критерии такой самостоятельности, равно как и ее ограничения, должны быть установлены законом.

Однако самостоятельно ли местное самоуправление в создании охранных организаций, способных оказать содействие в реализации исследуемых конституционных прав муниципалитетов?

Обратим внимание на то, что в настоящее время в России отсутствуют законы, позволяющие местному самоуправлению учреждать охранные организации. Докажем этот тезис аргументами, основанными на анализе действующих правовых актов, посвященных отдельным видам охраны, разделив их на две группы: государственная охрана и частная охрана.

Государственная охрана представляет собой «деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемую в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации...» (Федеральный закон от от 27.05.1996 № 57-ФЗ «О государственной охране» [5]). Указанный вид охраны обеспечивают федеральные органы исполнительной власти (Федеральная служба охраны, Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) и др.). Кроме того, этот вид охраны имеет свой, достаточно определенный перечень объектов: Президент Российской Федерации, определенные федеральным законом лица, замещающие государственные должности Российской Феде-

рации, и др. Обратим внимание на то, что государственная охрана не является разновидностью предпринимательства, поскольку представляет собой одну из функций государства.

Ведомственная охрана выступает разновидностью государственной охраны в широком смысле слова, при этом ее осуществление регулируется другим актом: Федеральным законом от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» [6]. Основной целью этого вида охраны является обеспечение состояния защищенности объектов, находящихся в собственности государства и закрепленных за министерствами и ведомствами. При этом защита объектов иных форм собственности возможна только при наличии двух оснований: 1) нахождения объекта в сфере ведения соответствующего федерального органа исполнительной власти; 2) заключения договора охраны. Поскольку учредителем организаций ведомственной охраны выступают названные органы власти, то организационно-правовой формой охранных организаций является федеральное государственное унитарное предприятие (далее — ФГУП).

Таким образом, придание организациям ведомственной охраны статуса коммерческой организации в форме ФГУП, а также возможность заключения гражданско-правового договора охраны делают эту деятельность потенциальным участником гражданского оборота в исследуемой сфере. Однако перечень охраняемых объектов наряду с организационно-правовой формой (ФГУП) не позволяют местному самоуправлению стать субъектом отношений с участием ведомственной охраны.

В МВД России считают, что одним из видов государственной охраны является деятельность учрежденного им ФГУП «Охрана». Наличие статуса коммерческой организации позволяет этому предприятию участвовать в охранной деятельности в качестве исполнителя охранных работ (услуг) по договору охраны. Вместе с тем реализация охранных обязательств связана с наличием определенных ограничений гражданских прав, которые в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, могут быть установлены только федеральным законом. Однако деятельность ФГУП «Охрана» осуществляется не на основе закона, как в случае с государственной или ведомственной охраной, а на базе ведомственного акта — Приказа МВД России [3].

Вместе с тем, как показывает практика охранной деятельности, это не препятствует местному самоуправлению вступать в отношения с данным предприятием в том случае, если объекты подлежат государственной охране, доля которых в составе муниципальной собственности ничтожно мала [2].

Резюмируя сказанное о государственной охране, можно сформулировать следующие положения: 1) потенциальным исполнителем охранных работ (услуг) в охране муниципального имущества и общественного порядка может выступать ФГУП «Охрана»; 2) действующие нормативные правовые акты, регулирующие отношения государственной охраны, не позволяют местному самоуправлению учреждать охранные организации, вследствие чего делают невозможным реализацию конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления.

Сделанные выводы заставляют обратиться к правовым актам, регулирующим отношения частной охраны. Таковым является Закон РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон № 2487-1) [8]. Согласно ч. 1 ст. 15.1 Закона № 2487-1 частная охранная организация может быть создана только в форме общества с ограниченной ответственностью. Следовательно, и этот правовой акт не позволяет местному самоуправлению самостоятельно реализовать свое конституционное право на охрану имущества и общественного порядка посредством учреждения муниципальных охранных организаций.

Изложенные аспекты позволяют выявить одну из концептуальных проблем охранной деятельности [10, с. 206—209], сущность которой заключается в трех аспектах.

Во-первых, рассмотренные правовые акты не предусматривают участия в гражданском обороте местного самоуправления в качестве исполнителя охранных работ (услуг). Однако эти органы наряду с гражданами и юридическими лицами вправе зани

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Показать целиком