ВЕСТНИК ЮЖНОГО НАУЧНОГО ЦЕНТРА Том 11, № 1, 2015, стр. 90-94
ПОЛИТОЛОГИЯ
УДК 321.02
ОПЫТ ОБЪЕДИНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ
© 2015 г. Д.Г. Котеленко1, Е.А. Заможных2
Поступила 02.07.2014
В контексте современного развития системы местного самоуправления рассмотрена проблема укрупнения муниципальных образований. Проанализированы положительные и негативные эффекты подобных преобразований с учетом современного европейского и российского опыта. Представлены основные альтернативные подходы к изучению рассматриваемой проблемы в отечественной науке. Отдельное внимание уделено неоднозначному опыту реализации трех проектов укрупнения муниципальных образований в Ставропольском крае (проект создания Ставропольской агломерации, Минера-ловодской агломерации и объединение г. Будённовска и Будённовского района). Показано, что концентрация ресурсов для решения социально-экономических проблем территориальных образований не является универсальным средством, а требует в каждом конкретном случае управленческих решений, учитывающих местную специфику.
Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное управление, административно-территориальное деление.
Вопросы территориально-бюджетной организации и эффективной деятельности публичной власти в Российской Федерации, в том числе на уровне местного самоуправления, в последние десятилетия относятся к категории наиболее спорных. Именно на местном уровне решаются вопросы и проблемы, максимально приближенные к населению конкретной территории, поэтому обеспечение эффективного функционирования муниципалитетов должно стать одной из основных задач современного государства.
Система местного самоуправления в России характеризуется достаточно сложной структурой, включающей четыре вида муниципальных образований разного уровня. При этом в ряде российских регионов на такую модель муниципальной территориальной организации не были сориентированы действующая социальная инфраструктура (сложившаяся в результате уже существовавшего админис-
1 Институт социально-экономических и гуманитарных исследований Южного научного центра РАН (Institute of Social-Economic Research and Humanities, Southern Scientific Centre, Russian Academy of Sciences), 344006, г. Ростов-на-Дону, пр. Чехова, 41, тел. 8 (863) 250-98-17, e-mail: kotelenko@ ssc-ras.ru
1 Северо-Кавказский федеральный университет (North-Cau-
casus Federal University), 355029, г. Ставрополь, пр. Кулакова, 2, e-mail: e.zamozhnikh@gmail.com
тративно-территориального деления), кадровый потенциал.
Несоответствие пространственной организации требованиям рыночной экономики фактически оказалось одной из основных причин финансовой несамостоятельности муниципалитетов. В этой связи одним из наиболее актуальных направлений реформирования местного самоуправления становится оптимизация границ муниципальных образований как в части территориально-поселенческого принципа их организации, так и в организации городских округов и муниципальных районов.
Одной из основных тенденций развития местного самоуправления в последние годы стало изменение его территориальной организации, прежде всего путем объединения муниципалитетов, то есть создания единого экономического, политического и информационного пространства на территории нескольких муниципальных образований.
Мировая практика также показывает, что муниципалитеты на самом низком уровне концентрируются и объединяются. Многие государства оптимизируют муниципальные образования для увеличения эффективности управления при меньших затратах. Этот процесс наблюдается как в странах с федеративным устройством, так и с унитарным [1]. К основным причинам реформирования территориальной структуры местной власти в зарубежных
ОПЫТ ОБЪЕДИНЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
91
странах относят неравенство территорий по показателям возрастной структуры населения, которая оказывает влияние на величину налоговых доходов муниципальных бюджетов, геостратегическое положение муниципалитетов, наличие не обеспеченных доходами льгот для малообеспеченных граждан, разницу в доходах из-за наличия (отсутствия) крупных налогоплательщиков и т.д.
Опыт укрупнения муниципальных образований в странах Европы показал как позитивные, так и негативные примеры. Попытки "командного слияния" муниципалитетов, как правило, заканчивались неудачей даже в такой высокоцентрализованной в управленческом плане стране, как Франция [1, с. 123]. Чаще всего положительный результат достигался при объединении муниципалитетов на добровольной основе. Так, в Швеции сотрудничающие муниципалитеты объединились вокруг городов на основе освоения межселенных территорий. В Финляндии около 20 лет назад была предпринята попытка "сверху" уменьшить число муниципалитетов. Однако в результате политических дебатов по территориальной реформе победил принцип добровольности объединения. Опыт Финляндии показал, что важно провести мониторинг социально-экономической ситуации в регионе перед принятием решения об объединении муниципалитетов. Учитывая, что подготовительные исследования требуют определенных издержек, финскими коммунами были получены государственные дотации на их проведение [2].
Процесс объединения муниципалитетов в России в разных регионах имеет общие и специфические черты. Важнейшим фактором для объединения муниципалитетов в Ленинградской области следует признать обусловленную географической близостью общность социальных и экономических интересов жителей двух муниципальных образований, которая выражалась в значительной взаимной трудовой миграции, в существовании общих систем транспортных коммуникаций, обслуживания жилищно-коммунального хозяйства [3, с. 37].
Хотя наибольшее количество изменений в территориальной организации местного самоуправления произошло в субъектах Центрального, Приволжского и Сибирского федеральных округов, эта тенденция затронула и субъекты, входящие в состав других округов. Не стал исключением Южный федеральный округ. Объединение муниципальных образований в Волгоградской области произошло с согласия населения городского округа и сельских поселений, а также с учетом мнения населения муниципального района. Летом 2012 г. четырнадцать сельских поселений, входящих в состав Михайловского муниципального района, объединились с
городским округом - городом Михайловка. Предполагается, что аналогичный процесс объединения сельских поселений с городскими округами будет продолжен и укрупнению подвергнутся такие городские округа, как Камышин, Урюпинск и Фроло-во. По мнению региональных экспертов [4], укрупнение этих муниципальных образований позволит снизить затраты на содержание аппарата управления, уберет дублирующие функции параллельно работающих администраций, улучшит качество управления территориями и приведет к слому сложившихся в районах коррупционных чиновничьих кланов.
Необходимость изменения существующей сети муниципальных образований продолжает оставаться актуальной. При этом мнения специалистов в вопросе выбора оптимальной модели территориального устройства существенно расходятся.
Рациональное зонирование территории (за счет укрупнения, а в отдельных случаях и разукрупнения муниципальных образований), по мнению И.В. Самохина [1, с. 125], должно базироваться на наличии экономических предпосылок, возможностей привлечения населения к участию в решении социально-экономических проблем территории. Сокращение количества небольших, чаще всего убыточных поселений может привести к улучшению управляемости и мобильности местной власти, более полному и оперативному предоставлению местному сообществу государственных и муниципальных услуг.
И.В. Стрижкина считает, что укрупнение муниципалитетов несет в себе ряд положительных моментов [5]. Во-первых, оно позволяет повысить их бюджетную самостоятельность, укрепить налоговую базу, сократить расходы местных бюджетов за счет оптимизации сетей бюджетных учреждений и сокращения расходов на государственное управление. Во-вторых, помогает решать сложные, разнообразные и зачастую финансово не обеспеченные полномочия, возложенные на муниципалитеты, повысить экономическую эффективность оказываемых муниципальных услуг. В-третьих, позволяет создать оптимальное муниципальное деление территории субъектов Российской Федерации с учетом сложившихся социально-экономических условий, исторических традиций и географических особенностей конкретных муниципальных образований.
Однако укрупнение муниципалитетов приводит не только к положительным изменениям, но и к ряду негативных следствий. Е.А. Гутникова указывает [6], что из-за увеличения размера территории муниципалитета возникают сложности в управлении им. В условиях значительной рассредоточен-ности сельских населенных пунктов и снижения
92
Д.Г. КОТЕЛЕНКО, Е.А. ЗАМОЖНЫХ
степени их доступности сложно обеспечивать эффективность процесса управления. Кроме того, имеют место факты уменьшения доступности услуг, предоставляемых органами местного самоуправления и муниципальными предприятиями и учреждениями для жителей отдаленных сельских населенных пунктов. Также становится невозможным оказывать те или иные услуги, эффект которых проявляется только на местном уровне, с учетом местных предпочтений и особенностей.
Отдельные исследователи критически оценивают создание крупных муниципальных образований в сельских районах, утверждая, что население таких поселений "не связано едиными публичными интересами и единым хозяйством, и, конечно, это не будет способствовать созданию единых и дееспособных местных сообществ" [7].
Все это, по мнению противников укрупнения, "неизбежно приведет к дальнейшему сокращению числа населенных пунктов", так как "чем больше расстояние от гражданина до места принятия решений на местном уровне, тем менее перспективно это место для проживания"; к "сворачиванию социального пространства, которое рано или поздно конвертируется в физические потери": ухудшение качества оказываемых гражданам государственных и муниципальных услуг, снижение уровня и качества жизни и в конечном счете отъезд жителей из сельской местности [6].
Бо
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.