Административное право; административный процесс
УДК 342,8 + 342.924 ББК 67.401
ОПЫТ РАЗВИТИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ
Алексей Андреевич КОСТАНИЦА, аспирант кафедры государственного и муниципального права Института государства и права, г. Сургут E-mail: alexkos87@mail.ru
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. На основе ретроспективного анализа избирательного, уголовного и административного законодательства Российской империи, СССР и РФ показано эволюционное, определяемое логикой развития политической и избирательной систем, развитие административного законодательства об ответственности за нарушение избирательных прав, сделан вывод о необходимости выделения указанной проблематики в отдельную главу КоАП РФ.
Ключевые слова: административная ответственность, избирательное право, КоАП РФ.
Annotation. Based on a retrospective analysis of the election, criminal and administrative legislation of the Russian Empire, the USSR and the Russian Federation shows the evolutionary determined by the logic of development political and electoral systems, the development of administrative law on responsibility for violation of electoral rights, the conclusion about the need to highlight this problem in a separate chapter of the Administrative code of the RF.
Key words: administrative responsibility, the electoral law, the Administrative code of the RF.
Научный руководитель — А.Б. Зеленцов, профессор кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, доктор юридических наук, Заслуженный юрист РФ
И сторико-правовой анализ развития отечественного административного законодательства об ответственности за нарушение избирательных прав еще не был предметом специального монографического или диссертационного исследования, а исследователи останавливались на данных вопросах в основном фрагментарно во водных параграфах1.
Институт юридической ответственности в сфере избирательных прав в отечественном законодательстве РФ формировался параллельно с избирательной системой.
В 1854 г. впервые в российском уголовном законодательстве была введена ответственность за нарушение правил выборов, а в 1864 г. — ста-
тья 39 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями2.
Систематизация законодательства в данной сфере относится к судебным реформам 1860 — 1870 гг.
Так, в 1870 г. избиратели получили право обжалования содержания избирательных списков, а также решений местных представительных органов по данным вопросам3. Кроме того, избиратели получили право обжалования «допущенных при городских выборах неправильностей», а также «неправильное избрание отдельных лиц»4.
Указанные положения затем вошли в Горо-довое положение 1892 г.5. Тогда же в статьи 14341 и 14401 Уложения о наказаниях уголовных и ис-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2015
правительных были внесены поправки, в соответствии с которыми должностные лица, допустившие к участию в выборах лиц, не имеющих права голосовать (быть избранными), наказывались штрафом до 60 руб. или арестом. В статью 391 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, также были внесены изменения, согласно которым нарушение порядка на выборах наказывалось арестом до семи дней или денежным штрафом до 25 руб.6.
В советский период, в связи со специфическим характером выборов в Советы, институт юридической ответственности в данной сфере не развивался, а, по мнению некоторых исследователей, просто отсутствовал7.
Вместе с тем нормы, предусматривающие ответственность за нарушение избирательного права, присутствовали в советском законодательстве, но применялись редко, так как субъектами нарушений прав граждан на выборах могли быть исключительно должностные лица избирательных комиссий или курировавших их партийных органов. Кроме того, данные нарушения были прямо связаны с вопросами соблюдения прав человека, что в СССР не афишировалось.
В советский период ответственность в избирательной сфере существовала в уголовном праве; КоАП РСФСР 1984 г. таких норм не содержал. Как таковая административная ответственность появляется лишь с изменением политической и избирательной систем. Только в 1990 г. была впервые введена административная ответственность за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах.
2 января 1990 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР в главу V КоАП РСФСР были внесены четыре состава административных проступков в сфере избирательных правонарушений8. Данные составы предусматривали ответственность:
■ за воспрепятствование осуществлению
гражданами избирательных прав либо работе избирательной комиссии (ст. 401);
■ за ведение агитации в период ее запрещения (ст. 402);
■ за распространение ложных сведений о кандидате (ст. 403);
■ за нарушение права члена избирательной комиссии (комиссии по проведению ре-
ферендума), наблюдателя или иностранного (международного) наблюдателя (ст. 404);
■ в конце 1990 г. — за нарушение прав граждан на ознакомление со списком избирателей (ст. 405).
Общественная потребность во введении нового вида ответственности за нарушение норм избирательного и референдумного права, равно как и внесения изменений в действовавшее законодательство, была обусловлена ходом избирательных компаний 1989 — 1990 гг., в новых условиях жесткого противостояния на альтернативных выборах. Опыт проведения выборов выявлял все новые формы нарушений, что требовало адекватного реагирования.
Если в 1990 г. в КоАП РСФСР были внесены всего пять составов административных проступков в исследуемой сфере, то к середине 1990-х годов их стало 13, а в 2000 г. — уже 24 статьи КоАП содержали нормы об ответственности и процессуальные правила их применения.
С введением административной ответственности она была наконец четко отграничена от уголовной ответственности (статьи 141, 142 УК РФ). В данном составе нормы об административной ответственности в сфере избирательных отношений в 2001 г. были практически в неизменном виде перенесены в новый КоАП РФ9.
В дальнейшем нормы административной ответственности изменялись в связи с изменением федерального законодательства. Так, после принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»10 из КоАП РФ была исключена ст. 5.2 «Воспрепятствование работе избирательной комиссии»11, что нельзя признать положительным. Кроме того, был скорректирован еще ряд статей12, а глава 5 КоАП РФ — дополнена нормами об охране избирательного законодательства13.
Потребность в совершенствовании законодательного регулирования в сфере гарантий избирательных прав граждан диктовала практика выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ 1993 — 1995 гг. На основе опыта данных избирательных кампаний в федеральное законодательство (с учетом правовых позиций Конституци-
ЗАКОН И ПРАВО • 04-2015
онного Суда РФ, норм международного права, международных обязательств Российской Федерации) были внесены существенные изменения.
Принятие Федерального закона14 породило определенные сложности в систематизации массива законодательства о выборах и референдумах в субъектах РФ и приведении его соответствие с федеральными гарантиями избирательных прав и права на участие в референдуме. Субъекты РФ были вынуждены существенно обновить законодательство о выборах и референдумах 1990-х годов, что, на наш взгляд, не способствовало стабильности избирательного законодательства субъектов РФ.
Исходя из того, что результатом административно-деликтного законотворчества является принятие законов об административных правонарушениях (а также их изменение, дополнение, отмена), КоАП РФ (ст. 1.1) прямо указывает законы, относящиеся к законам об административных правонарушениях (отдельная подотрасль законодательства).
Законодательство об административных правонарушениях состоит из действующего КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных право-нарушениях15.
В связи с этим, как нам представляется, существует потребность дифференцировать фактические основания административной ответственности на:
■ устанавливаемые в федеральном законодательстве;
■ устанавливаемые в законодательстве субъектов РФ.
Здесь мы исходим из того, что правила и нормы избирательного законодательства устанавливаются как федеральными законами, так и избирательными законами субъектов РФ, которые могут восполнять пробелы федерального законодательства в указанной сфере.
В то же время введение ответственности за нарушение правил и норм в публично-правовой сфере, включая охрану конституционных прав граждан в избирательной сфере, — полномочие исключительно федерального законодателя.
Вывод
Таким образом, административная ответственность за нарушение законодательства о выборах и референдумах, пройдя долгий эволюционный путь развития, сопряженный с развитием политической и избирательной систем, сегодня
регулируется более чем 30 статьями КоАП РФ. В связи с этим полагаем целесообразным выделить их в отдельную главу КоАП РФ, учитывая важность защиты и совершенствования института выборов всех уровней.
Подобный путь был предложен федеральным законодателем, фактически систематизировавшим избирательное законодательство в рамках Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан».
1 См.: Протченко A.B. Административно-правовая ответственность за нарушение избирательных прав граждан: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2009; Степанов Р.Г. Ответственность за правонарушения в сфере избирательного и референдумного права: административно-правовой аспект: административно-правовой аспект: Дисс. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006; и др.
2 Устав о наказаниях, налагаемый мировыми судьями. С приложением мотивов и извлечений из решений кассационных департаментов Правительствующего Сената: 22-е изд., доп. СПб.: Издание Н.С. Таганцева, 1914.
3 Именной указ, данный Правительствующему Сенату 1870 г., июня 16/28 // ПСЗРИ. Собр. II. Т. XLV. Отд. 1-е. СПб.
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.