научная статья по теме ОРГАНИЗАЦИЯ И РАЗВИТИЕ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX –НАЧАЛО XX ВВ.) Государство и право. Юридические науки

Текст научной статьи на тему «ОРГАНИЗАЦИЯ И РАЗВИТИЕ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX –НАЧАЛО XX ВВ.)»

ОРГАНИЗАЦИЯ И РАЗВИТИЕ УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX - НАЧАЛО ХХ ВВ.)

ЛУКЬЯНЧИКОВА Людмила Владимировна,

кандидат исторических наук, доцент, соискатель кафедры истории государства и права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: luk.luda@mail.ru

Краткая аннотация: в статье рассмотрен опыт функционирования российских органов территориального самоуправления второй половины XIX в. Автор отмечает, что данная система самоуправления являлась достаточно продуктивной моделью социального партнерства между государством и обществом, способствующая проявлению инициативы и деятельного участия населения на местах, и, в дальнейшем, в государственном управлении.

In article experience of functioning of the Russian bodies of territorial self-management of second half of XIX centuries is considered. The author marks, that the given system of self-management was enough productive model of social partnership between the state and a society, assisting display of the initiative and active participation on seats, and, in the further, in the government.

Ключевые слова: самоуправление; ходатайство; инициатива населения; выборы; социальная активность. Self-management; the petition; the initiative population; social activity.

Актуальность исследования института местного самоуправления обусловлена формированием институтов гражданского общества в современной России, в том числе, посредством разработки и реализации на практике наиболее жизнеспособной модели самоорганизации населения. Самоуправление на местах заслуживает особенное внимание еще и потому, что оно максимально приближено к практическому применению основных положений теории народного суверенитета, так как именно на низовом уровне вырабатываются и впервые апробируются формы непосредственного и представительного участия граждан в общественной жизни, отражающие по своей сущности процессы совершенствования и развития политической системы.

В этой связи, весьма интересен и показателен опыт функционирования российских органов территориального самоуправления, созданных в результате земской и городской реформ второй половины XIX в., призванных непосредственно решать повседневные, а значит наиболее важные для данного региона вопросы. В первую очередь отметим, что органы местного самоуправления как системное проявление участия общественности в социально-экономическом развитии своих территорий, появились в период социального и политического реформирования общества при содействии государства. В основе

системы был положен административно-территориальный принцип организации. Общее заведование местными хозяйственными делами вверялось выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе. При них имелись исполнительные органы, также избираемые соответствующим собранием или думой - управы (земские - уездные и губернские - городские), подобно губернским и уездным государственным структурам. Несмотря на то, что новые органы сохранили черты имущественных и сословных привилегий, в выборах, впервые в российской истории, могли принимать участие все слои населения, что в корне отличало новые учрежде-

1

ния, от аналогичных, введенных ранее .

Весьма актуальным в деятельности местного самоуправления был вопрос его финансирования. Следует указать, что на данном этапе окончательно формируется налоговая база, обеспечивающая практическую реализацию со-

1 Так, выборы в земские органы проходили по куриям, а на выборах в городские органы самоуправления сословный принцип представительства, был заменен имущественным (податным) цензом, где в основу избирательной системы был положен принцип уплаты городским населением налогов в городскую кассу. Все избиратели вносились в общий избирательный список по нисходящей сумме платимых налогов, а затем делились на три части, каждая из которых соответствовала трети общей суммы всех налогов. В первый разряд попадали наиболее богатые слои населения, во второй - люди среднего достатка, в третий - основная масса плательщиков // Полное собрание законов Российской империи. 2-е изд. Т. 45. 1870. Ч. 1. № 48498. С. 824.

циально-экономических интересов каждого территориального сообщества. В процессе данного реформирования, в рамках финансовой системы Российской империи сложилась многозвенная структура местного налогообложения, включающая земское обложение (на нужды уездных и губернских земств), городское обложение, а также волостные и сельские сборы, создавая, таким образом, ситуацию реальной финансовой самостоятельности местных властей1.

Земские и городские органы не были подчинены местной администрации, представительство, основанное на системе выборов, и негосударственный источник финансирования изменяли сущностные характеристики органов распоряжения и исполнения. Однако имелась значительная степень зависимости от государственных бюрократических и полицейских учре-ждений2. Вместе с тем, создание новых органов самоуправления способствовало становлению общественно-политической и культурной жизни страны, помогало торгово-промышленному развитию городов, а также сыграло существенную роль в деле упорядочения местного управления и удовлетворения нужд населения во всех областях местного хозяйства.

Сборники докладов и постановлений губернских и уездных земских собраний, а также рапорты и приговоры городских дум, показывают значительное, а зачастую и определяющее влияние земских и городских органов на социально-экономическое развитие своих террито-рий3. Это подтверждают значительное число исследований, освещающих различные направления деятельности земств и городских самоуправлений дореволюционной России4.

1 Архипкин И.В. Становление и развитие налогового обеспечения местного самоуправления в России Х1Х-ХХ столетий: Дисс. ... на соиск. д.э.н. М., 2008. С. 277.

2 В качестве примера укажем, что Городовое положение 1870 г. существенно расширило компетенцию городского самоуправления и увеличило его права. Но наиболее важные постановления Думы подлежали утверждению правительством. При этом закон точно определял те «случаи и порядок, в которых действия и распоряжения сего управления подлежат утверждению и наблюдению правительственных властей» // Полное собрание законов Российской империи. 2-е изд. Т. 45. 1870. Ч. 1. № 48498. С. 823.

3 Журналы заседаний 49 очередного Курского губернского земского собрания. Курск, 1914. 1056 с.; Известия Московской городской Думы. 1915. январь. М., 1915. 128 с.

4 Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. В четырех

томах. СПб.: Изд-во Поповой, 1907-1913; Масанова М.Д. Роль

земства в становлении системы всеобщего обучения в России в

пореформенный период, 1864-1880 гг. Дисс. ... на соиск. д.и.н.

Политика правительства по вопросу местного самоуправления была разной и зависела, в том числе, от отношения к данным учреждениям первых лиц государства5. Но то, что практика работы земств имела положительный результат уже в первые годы деятельности, являлось бесспорным. В частности, министр внутренних дел П.А. Валуев на примере отчета новгородского губернского земства за 1866 г. подчеркивал, какой «благотворной может быть ... деятельность, когда земство, оставаясь в пределах высочайше дарованных ему прав, обратит внимание на все предметы, предоставленные его заведованию, имея при этом в виду лишь достижение практических результатов, действительно полезных местному населению губерний»6. Однако, земство, которому было делегировано право разрешения проблем местного края, стало проводником инновационных процессов. Именно земства, например, выдвинули всеобщее обучение в качестве ведущего лозунга всех общественно-педагогических начинаний на рубеже Х1Х-ХХ вв.7 Кроме того, земское самоуправление обладало и публичными функциями, например, самостоятельностью в вопросах избрания гласных и мировых судей, что, безусловно, выводило земства за рамки всего лишь социально-хозяйственных учреждений. В отдельных случаях, право избра-

СПб., 2000. 320 с.; Кузьмин В. Ю. История земской медицины России и влияние на неё государства и общественности: 1864 -февраль 1917 гг. Дис. ... д.и.н. Самара, 2005. 527 с.; Орлова Н.И. Экономическая деятельность органов местного самоуправления в России на рубеже ХХ и ХХ1 вв.: исторические аспекты. Дисс. ... к.и.н. М., 2008. 210 с.; Горская Н.И. Земство и мировой суд в России: законодательство и практика второй половины Х1Х века (конец 50-х - конец 80-х гг.). Дисс. ... д. и. н. М., 2009. 449 с.; Алешин П.Н. Деятельность Уфимского губернского земства в развитии агрономии края. Дисс. ... к.и.н. Уфа, 2010. 214 с. и др.

5 Настороженность в отношении земства проявлял, например, С.Ю. Витте, который подчеркивал, что «современное русское земство -не есть политическая величина, которая своей непосредственной силой могла бы кому-либо импонировать. Лишенное самостоятельности, ограниченное в своей компетенции, на каждом шагу контролируемое правительством, оно еле-еле отстаивает свою скромную позицию. И, тем не менее, это съежившееся перед всемогущей бюрократией русское земство опасно самодержавию // Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Штутгард, 1901. С. 7.

6 Шумилов М.М. Новгородское губернское земство и царская администрация (60-е - начало 70-х гг. Х1Х в.) // Новгородский исторический сборник. Вып. 6(16). СПб., 1997. С. 252.

7 Так, к февралю 1917 г. в России действовало около 65 тысяч земских начальных школ (всех начальных школ в стране имелось 124 тыс.). К 1 января 1915 г. в 43 земских губерниях в народных школах обучалось 4346 тысяч учащихся (для сравнения: в 49 неземских губерниях было 1596 тысяч учащихся), с которыми работали 107 328 учителей (в неземских губерниях -38704 человека) // Мамаева Т.П. Земская школа Курской губернии и роль губернского земства в ее развитии: 1865-1917 гг. Дис. ... к.и.н. Воронеж, 2002. С. 235.

1

ния судей принадлежало и городским думам .

Одной из основных форм взаимодействия земских учреждений с органами государственной власти являлись земские ходатайства2. Интересно отметить, что содержание земских ходатайств, ка

Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.

Показать целиком