Экономические науки Экономика и управление народным хозяйством
Селютина В.В., кандидат филологических наук Воронежского института экономики и социального управления
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Первый этап реформирования государственной службы условно можно определить в следующие хронологические рамки 1991-1995 годы.
И хотя некоторые специалисты считают, что новый российский аппарат в этот период создавался заново и чуть ли не с нуля1, на самом деле он был не чем иным, как фактическим приемником своего советского предшественника, причем как в персональном отношении, так и в стиле и навыках управления. Но формально процесс действительно начался как бы с нуля. 28 ноября 1991 года президентским Указом было образовано Главное управление по подготовке кадров при Правительстве РФ. Фактически оно монополизировало всю работу по формированию государственной службы, что достаточно отразилось в его сокращенном названии - «Роскадры». Возможно, само по себе это было бы приемлемым вариантом, если бы это новая структура действительно занялась реформой госаппарата. Однако ключевой вопрос - какая государственная служба нужна новой России - не только не был решен, но не был всерьез поставлен или хотя бы сформулирован. Не эта концептуальная проблема, а совсем другие вопросы оказались в центре повестки дня. Главным оказалась борьба за контроль над весьма привлекательной и немалой по объему частью коммунистического наследства - за систему бывших высших партийных школ (ВПШ), во главе которой стояла проверенная десятилетиями «кузница кадров» для высших слоев партийного аппарата - Академия общественных наук при ЦК КПСС (АОН).
На более низких, в частности местных, уровнях эта борьба трансформировалась в противостояние двух типов учебных заведений, претендовавших на роль главного поставщика кадров для государственного аппарата, - упомянутой структуры «АОН» и «ВПШ» и соответствующих профильных учебных заведений общегражданской системы высшего образования, т.е. университетских факультетов и институтов соответствующего профиля. 31 июля 1995 года был принят закон «Об основах государственной службы РФ». Данный закон по новой практически возродил «лестницу чинов» или утвердил своеобразный «табель о рангах»2. Сегодня практически вся мировая практика признает, что малоподвижная шкала рангов представляет собой часть доставшихся по наследству от прошлого отживших моделей государственного устройства3.
На первом этапе (1991-1995 годы) идеология реформы государственной службы сводилась к представлениям о том, что должна быть создана профессиональная государственная служба взамен политизированной и идеологизированной партийно-советской бюрократии, не обладавшей необходимыми профессиональными качествами и построенной на принципах служения коммунистической партии и государству, личной преданности руководству, принятие решений на основе идеологических постулатов, номенклатурной стратификации. В тоже время на этом этапе в рамках идеологии реформы не были прояснены принципы и критерии оценки профессионализма служащих, ни предназначение (присутствовали несубординиро-ванные представления о том, какие основные цели и задачи должны быть поставлены перед государственной службой как институтом), ни отношения с работодателем, ни характер и
условия ограничений на государственной службе, ни облик социальных гарантий, которые должны были обеспечены государственным служащим и их семьям. Даже представление о том, какие разновидности государственной службы, кого относить к государственным служащим, как должны соотноситься государственная служба, муниципальная служба, работа в бюджетных организациях, были на том этапе неопределенными, а идеология реформы государственной службы просматривалась только в самых общих чертах и к тому же была не лишена существенных внутренних противоречий. Поэтому, давая оценку первому этапу реформирования государственного аппарата, можно заключить, что в целом прогресса в этом процессе не происходило, напротив, нарастало отставание государственного аппарата от реформ в других областях экономической и социальной жизни общества.
Второй этап - 1995-1999 годы. По распоряжению Президента Б.Н. Ельцина была создана комиссия по государственному строительству (позднее переименованная в Комиссию по административной реформе), одним из центральных аспектов в работе которой стала разработка концепции подлинной модернизации государственной службы, причем не только в структурном, сколько в кадровом разрезе.
В основе идеологии концепции лежало стремление впервые в истории России создать не какую-либо новую модификацию «государевой службы», а службу публичную, которая отвечала бы критериям не только прагматической, функциональной для политического руководства эффективности, но в первую очередь эффективности социальной, т.е. работала, прежде всего, не на «начальство», а на граждан, налогоплательщиков.
Концепция основывалась как на тщательном изучении российской специфики, так и на новейшем опыте реформ государственной службы, прошедших и продолжающихся в ряде ведущих западных стран, прежде всего англосаксонских, где были сделаны наиболее радикальные и решительные реформенные шаги. В принципиальных моментах она была разработана к осени 1997 года.
Ключевыми принципами идеологии реформы стали:
1) переход от «государственной службы» к службе публичной;
2) обеспечение открытости и прозрачности государственной службы, а также защиты граждан от давления и произвола государства;
3) применение системы оценки профессиональных заслуг и достоинств при формировании аппарата и в процедурах должностного роста;
4) разделение политических и карьерных должностей;
5) с одной стороны, введение ограничений на государственной службе и с другой - предоставление социальных компенсаций за ограничения в открытой (прямой) форме;
6) выведение «за штат» части госаппарата и существенное ограничение функций государства в области регулирования;
7) формирование нового вида функций по предоставлению государственных услуг;
8) обеспечение служебной деятельности государственных служащих;
9) введение этических регуляторов поведения, в том числе посредством создания этиче-скогого кодекса государственного служащего и мер по преодолению конфликта интересов на государственной службе;
10) системность профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров государственной службы.
Однако, в силу ряда причин, а особенно ситуация дефолта 1998 года отложило проведение реформы на неопределенное время. Таким образом, второй период реформирования можно признать не совсем продуктивным, но, тем не менее, появился теоретический фундамент реформы.
Третий этап - 1999-2002 годы. Данный этап отличается, прежде всего, тем, что была сформулирована Концепция реформирования системы государственной службы РФ, утвержденная Президентом РФ 15.08.2001 году (№Пр-1406)4.
Этот документ стал актом, который отразил идеологию реформирования в практически применимом, но все-таки не целостном виде. Идеология здесь была сформулирована уже на уровне осмысления не только принципов функционирования государственной службы, но и механизмов реализации принципов, перспектив дальнейшего развития системы государственной службы.
По крайней мере, были определены следующие принципы государственной службы и предъявляемые к ней требования: обеспечение прав и свобод человека и гражданина, взаимодействие с организациями гражданского общества, открытость и прозрачность государственной службы, эффективности (способности государственной службы наилучшим образом обеспечить реализацию функций государства), стабильности института государственной службы (преемственности кадрового состава специалистов, так называемых карьерных государственных служащих, и обеспечение государственных социальных гарантий государственным служащим).
Уже осенью 2001 года была образована Комиссия по реформе, составленная из должностных лиц высокого ранга. На практике этими вопросами занимались несколько параллельно работавших групп - в администрации Президента РФ, в Государственной Думе, и в Министерстве экономического развития.
К сожалению, по сравнению с ельцинскими временами в стиле работы этих групп возобладал старый советских дух закрытости по отношению к общественности. В целом она двигалась неравномерно, со всплесками активности и периодами практического затухания.
Тем не менее, Послание Президента Федеральному Собранию 2002 года, в котором необходимость радикальной реформы государственной службы заняла едва ли не ключевое место, первоначально породило основания для серьезного оптимизма. Однако в самом процессе работы не произошло какого-либо серьезного ускорения или активизации.
Она продолжалась в том же спорадическом режиме и по-прежнему под занавесом неполной секретности. Показательно, например, что даже проект закона о свободе информации (кстати, так и не принятый Думой и даже ей не представленный) тоже готовился в закрытом режиме, без каких-либо обсуждений в сколько-нибудь широких административных сферах и уж тем более без какого-либо участия общественности.
Четвертый этап - начался в 2002 году и продолжается по настоящее время.
Его началом можно считать 19 ноября 2002 года, когда Президент подписал документ под обещающим названием «Федеральная программа реформы государственной службы на 20032005 годы», текст, которого достаточно нетривиален с точки зрения обычных административно-бюрократических стандартов.
Он включает довольно подробный статистический анализ динамики государственной службы в постсоветский период, ее жесткую критику, главные приоритеты реформы, перечень подлежащих выполнению мер по их воплощению в жизнь, их последовательность и сроки выполнения, ответственность конкретных ведомств, размеры бюджетного финансирования по каждой из работ, а также перечень федеральных законов, президентских указов, постановлений правительства и иных нормативно-правовых актов, которые должны быть приняты в рамках Программы.
В ходе этого этапа были достигнуты следующие резул
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.