УДК 342.553
Основные идеалы местного самоуправления в условиях глобального системного кризиса
С.Г. Соловьев,
доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой конституционного, административного и муниципального права
Южно-Уральского государственного университета (Национального исследовательского университета), член Экспертного совета Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы
Россия, Челябинск solovev@feml.miass.susu.ru
Рассматривается концептуальная проработанность основных нормативных документов, закрепляющих идеалы современной российской и европейской систем местного самоуправления в условиях мирового глобального системного кризиса, затрагивающего идеологические основы всех сфер современного мироустройства. Анализируются теоретические и практические аспекты данной проблемы.
Ключевые слова: идеалы, местное самоуправление, кризис, ценность, нормативные документы, мироустройство, система, явление, идеал, общество.
Не важно, где мы находимся. Важно, к чему мы движемся! Концептуальный афоризм
Мировой глобальный системный кризис, переживаемый в настоящее время многими странами мира, имеет не только экономическое содержание [2]. Очевидно, что он так или иначе затрагивает концептуальные и идеологические основы современного мироустройства, определяющие в свою очередь систему идеалов местного самоуправления. Подтверждением этому является тот факт, что в современном мире явно обозначился кризис представительной демократии на местном уровне во многих странах, в том числе и в достаточно развитых. Наглядно кризисные тенденции проявляются, например, в падении явки на местных выборах в Чехии, ФРГ, Франции [10, р. 32, 94]; сохранении низкой явки на выборах в Великобритании и США [15, р. 278]; снижении числа желающих занять местные выборные должности в Австралии и Великобритании [13, р. 15]; усложнении процедуры смещения избирателями действующего мэра в Польше [9].
В российской системе местного самоуправления, по информации Президента РФ, также накопилось немало проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в целом и реализацией представительной демократии на местном уровне в частности [6]. При этом, как отмечается многими исследователями процессов местного самоуправления, подобная ситуация не может не вызывать беспокойства относительно демократической легитимности системы местного управления [13, р. 15].
При этом следует отметить, что кризисные явления возникли не сегодня, они имеют достаточно давнюю историю. В разных странах предпринимались и предпринимаются попытки оживить активность населения на местном уровне, сделать муниципальную систему более привлекательной для населения, расширить формы непосредственного участия граждан в решении местных вопросов [6].
Однако несмотря на все усилия, кризисные явления в организации местного самоуправления нарастают. В связи с этим с большой степенью вероятности можно сделать вывод о том, что существующая система знаний об организации систем местного самоуправления требует совершенствования.
Вопрос о системе идеалов российского местного самоуправления в настоящее время представляет большую значимость как для теоретиков российского муниципального права, так и для практиков российского муниципального строительства [1; 8]. Это обусловлено тем обстоятельством, что в нашем обществе многие жизненные идеалы закрепляются в нормативных правовых актах и реализуются через них. Таким образом, идеальные формы российского местного самоуправления, получая закрепление в системе соответствующего законодательства, определяют вектор его дальнейшего развития.
Вместе с тем истинные идеалы местного самоуправления (идеальные формы осуществления местного самоуправления, задающие верные и реализуемые ориентиры движения)
следует отличать от ложных идеалов местного самоуправления (идеальных самоуправленческих форм, задающих неверные, тупиковые ориентиры движения) и самоуправленческих мифов (идеальных самоуправленческих форм, задающих иллюзорные, объективно недостижимые ориентиры движения).
При этом очевидно, что единственным объективным критерием отграничения истинных самоуправленческих идеалов от ложных идеалов и мифов российского местного самоуправления может служить только положительный опыт практической реализации тех или иных идеальных самоуправленческих форм как в Российской Федерации, так и в зарубежных странах.
Анализируя вопрос о самоуправленческих идеалах в российском обществе, следует особо указать на то обстоятельство, что понятие «идеал» нужно отличать от термина «ценность». Ценность терминологически предполагает определенный критерий в виде цены, т. е. стоимости или, в более широком смысле, значимости чего-либо. Ценность несет в себе цену, а идеал не покупается и не продается, он не имеет цены, он представляет собой идеальную форму (ориентир), к которой нужно или не нужно стремиться. В связи с этим в теории муниципального права следует четко понятийно и терминологически разграничивать идеалы местного самоуправления и самоуправленческие ценности.
При этом важно понимать, что идеалы полностью не достижимы, они как маяк ведут к себе. В связи с этим возникает вопрос о показателях правильности выбранного курса при движении к идеальным самоуправленческим формам. Как оценить, верно ли идем? Очевидно, единственным объективным критерием приближения к выбранной самоуправленческой форме будет язык жизненных обстоятельств, характеризующих улучшение положения дел в муниципалитетах.
Кроме того, с точки зрения муниципальной идеологии чрезвычайно важным представляется вычленение из обширного массива идеальных теоретических конструкций муниципального права тех или иных идеальных самоуправленческих форм и решение вопроса об их истинности или ложности для муниципального строительства.
В связи с этим особую важность представляет анализ основополагающих идей, закрепленных в правовых документах, составляющих концептуальную основу современного местного самоуправления. Указанные идеи представляется важным отсортировать, проанализировать и решить вопрос о целесообразности их дальнейшего использования.
При этом следует учитывать тот факт, что в состав правовой основы местного самоуправления в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ входят признаваемые Российской Федерацией общепризнанные принципы и нормы международного права, имеющие в случае закрепления их в международном договоре приоритет перед законами Российской Федерации и ее субъектов. В указанных документах могут содержаться идеи, которые не вписываются в систему идеалов, сформировавшуюся в российском обществе в целом и в систему идеалов российского местного самоуправления в частности.
Кроме того, важно принимать во внимание и тот факт, что каждый народ в мире характеризуется определенными идеалами и вытекающими из них традициями организации местного управления, решения местных вопросов, которые он несет через века, иногда и через тысячелетия. Народы, проживающие на территории Российской Федерации, также имеют свой опыт организации местной жизни, во многом уникальный. При этом следует помнить, что управленческие концепции, рожденные и работающие в среде одного общества, не всегда могут быть использованы в другом [7].
Идеалы Европейской Хартии местного самоуправления. Вместе с тем, так как Российская Федерация 11.04.1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления 1985 года (далее — Хартия), представляющую в настоящее время базовый международный правовой документ в сфере местного самоуправления, необходимо четко представлять содержание основных идей (идеальных форм), закрепленных в данном документе, а также понимать, на каких ценностях они базируются. Четкое понимание содержания основополагающих идеалов Хартии приобретет особую значимость в настоящее время в связи с наблюдающимся кризисом представительной демократии на местном уровне во многих зарубежных странах [9; 10; 12, p. 126; 13, p. 15; 15, p. 278], достаточно давно выстраивающих свою систему местного самоуправления в соответствии с идеалами, закрепленными в Хартии.
При этом следует помнить о существовании проблемы аутентичного понимания и описания содержания международных правовых понятий в контексте задачи обеспечения единого правового пространства Российской Федерации [14]. В связи с этим принципиально важно, чтобы термины и выражения, используемые в русской редакции Хартии, максимально точно соответствовали содержанию терминологии, применяемой в актах россий-
ского законодательства, регламентирующих соответствующие правоотношения [4].
При анализе содержания Хартии следует всегда четко понимать и учитывать тот факт, что в преамбуле Хартии страны — члены Совета Европы определили в качестве цели достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием. Проще говоря, основная цель Хартии — унификация процесса осуществления местного самоуправления в европейских странах, подписавших документ.
При этом в качестве основных идеалов организации местного самоуправления, к которым будут стремиться подписавшие Хартию страны, закрепляются следующие идеальные конструкции:
1) компетенционная автономия органов местного самоуправления. В соответствии с пунктами 2 и 3 ст. 4 Хартии органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти. Осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии;
2) административная автономия органов местного самоуправления. В соответствии с п. 1 ст. 8 Хартии любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.