Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности
Лянной В.А., соискатель Академии управления Министерства внутренних дел Российской Федерации
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ, ФОРМЫ И МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВ - ЧЛЕНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ И ПРЕСЕЧЕНИЮ
НЕЛЕГАЛЬНОЙ МИГРАЦИИ
В Европе миграция населения воспринимается как объективное явление, сопровождающее процесс глобализации, и вызванное неравномерностью развития отдельных регионов мира, а иммиграция рассматривается как процесс, при котором лица, не являющиеся гражданами данной страны, перемещаются в страну с целью поселения (урегулирования)1.
Относительно понятия нелегальной/незаконной (illegal) или не отвечающей правилам, нормам, стандартам (irregular) миграции в Евросоюзе существует некоторая неопределенность, и как следствие точного и общепризнанного определения в европейском миграционном праве нет. Под нелегальной миграцией понимается передвижение людей между государствами, которое происходит за рамками регулирования юридических норм страны отправления, транзитных и принимающих стран. С точки зрения стран назначения, это незаконный въезд, пребывание или работа на ее территории, то есть мигранты не имеют необходимых разрешений или документов, предписываемых иммиграционными правилами для въезда, проживания или работы в той или иной стране. С точки зрения направляющей страны, нелегальность рассматривается, например, в случаях, когда лицо пересекает международную границу без действительного паспорта, проездного документа или не выполнены административные требования для выезда за пределы государства.
Аналогичный расширенный подход имеет место и при формулировке понятия нелегальный мигрант. «Это лицо, которое не имеет правового статуса в стране транзита или принимающих странах по причине совершения незаконного въезда, истечения срока пребывания или действия визы. Термин применяется для мигрантов, которые нарушили правила приема какой-либо страны и любые другие лица, которым не разрешено остаться в принимающей стране (также называемых подпольных/ незаконных/ не имеющих документов мигрантов и трудящихся-мигрантов на нелегальном положении)»2.
В Сообщении Европейской Комиссии о политике приоритетов в борьбе против незаконной иммиграции граждан третьих стран от 19 июля 2006 года указывается, что «термин «незаконная иммиграция» (illegal immigration) используется для описания широкого круга явлений. Это включает граждан третьих стран, незаконно въезжающих на территорию государства-члена по суше, морю и воздуху, включая транзитные зоны аэропорта. Часто это делается с помощью фальшивых или поддельных документов или с помощью организованных преступных сетей контрабандистов и торговцев людьми. Кроме того, существует значительное число лиц, которые законно проникают на территорию какого-либо государства с действительной визой или, пользуясь безвизовым режимом, но «остаются слишком долго» или меняют цели пребывания без согласия властей; наконец это претенденты на получение убежи-
1 Glossary on Migration. International Organization for Migration, Geneva: 2004, P. 31.
2 Там же, P. 34 - 35.
ща, которые не покидают страну после вынесения окончательного отрицательного решения»1.
В последнее время существует тенденция к более частому обращению к термину «irregular migration», как более широкому, и одновременно к ограничению смыслового значения термина «illegal migration», который все чаще употребляется для выделения в отдельную группу миграционных процессов, связанных с незаконным ввозом (контрабандой) мигрантов (human smuggling) и торговлей людьми (human trafficking). Впрочем, западные специалисты также отмечают проблему недостаточной определенности терминов. Например, могут быть нюансы между такими терминами как ранее упоминавшиеся «illegal migration», «irregular migration» и «clandestine migration» (тайная, подпольная миграция), «undocumented migration» (недокументированная миграция), которые на практике, по большей части, используются как синонимы2.
Появление незаконной миграции и нелегальных иммигрантов традиционно объясняется действием выталкивающих факторов в странах происхождения иммигрантов (бедность, безработица, кризисы и конфликты, распад многонациональных государств, природные катаклизмы и другие экологические проблемы, дискриминация, политическая нестабильность и т.д.), с одной стороны, и факторов, притягивающих в страны назначения (более высокий уровень оплаты труда, возможности трудоустройства, безопасность, экономическая, политическая и социальная стабильность, традиционно существующие культурные и родственные связи между странами исхода мигрантов и назначения и т.д.), с дугой. Кроме того, признается, что существующие рамки и механизмы законной миграции не позволяют решить проблемы дефицита трудовых ресурсов в государствах-участницах. В странах ЕС, куда стремятся попасть мигранты, рынки труда способны поглотить достаточно большое число незаконных трудовых мигрантов. Поэтому наличие возможностей трудоустройства и готовность работодателей нанимать незаконных мигрантов - важнейшие факторы, способствующие росту незаконной трудовой миграции.
В течение последнего десятилетия с момента вступления в силу Амстердамского договора (1999 г.) ЕС постепенно продвигался к установлению общих принципов, правовых рамок, направлений, форм и методов противодействия нелегальной миграции. Политико-правовой основой для этого выступали заключения саммита и план Тампере (1999 - 2004 гг.), получившие развитие в Гаагской программе (2004 - 2009 гг.) и уточненные в нескольких Сообщениях Комиссии и Планах действий, посвященных непосредственно нелегальной иммиграции и трафику. Среди последних основополагающих документов, определяющих основные направления, цели и задачи общеевропейского миграционного управления, следует назвать Коммюнике «Усиление глобального подхода к миграции» и Пакт об иммиграции и убежище, принятые, соответственно, Европейской Комиссией и Советом ЕС в октябре 2008 года.
Стратегическим программным документом по противодействию нелегальной миграции для правоохранительных органов ЕС на сегодняшний день является «Стокгольмская программа», принятая на саммите в Брюсселе в декабре 2009 года. Программа рассчитана на 2009-2014 годы и устанавливает рамки сотрудничества полицейских и других правоохранительных органов, кооперации государств-членов ЕС в сфере уголовного и гражданского права, миграции и визового контроля, а также вопросов, которые связаны с предоставлением убежища.
Шестой раздел Стокгольмской программы в рамках разработки и реализации динамичной и всеобъемлющей миграционной политики предполагает принятие эффективных мер по борьбе с незаконной иммиграцией (подраздел 6.1.6.), целью которой является избежание че-
1 Communication from the Commission on Policy priorities in the fight against illegal immigration of third-country nationals. Brussels, 19.7.2006, COM(2006)402 final. P. 2.
2 Glossary on Migration. International Organization for Migration, Geneva: 2004, P.4.
ловеческих трагедий в результате деятельности торговцев людьми и повышение эффективности возвращения граждан третьих стран, незаконно проживающих на территории ЕС. Там же сформулированы приоритетные направления деятельности для достижения этой цели: борьба против торговли людьми и незаконного ввоза лиц;
комплексный пограничный контроль и сотрудничество со странами происхождения и транзита;
поддержка полиции и сотрудничество судебных органов;
выделение необходимых финансовых средств для обеспечения эффективного возвращения незаконно проживающих на территории ЕС граждан третьих стран, при этом предпочтение следует отдать добровольному возвращению;
сотрудничество со странами происхождения и транзита иммигрантов по вопросам возвращения и реадмиссии своих граждан, которые незаконно находятся на территории государств-членов;
контроль реализации недавно принятых документов в области возвращения, применения санкции в отношении работодателей, соблюдения действующих соглашений о реадмиссии.
Принимая во внимание традиционно различные взгляды государств-членов на проблемы в области регулирования миграционных процессов, имеющиеся и сегодня разногласия, необходимо признать неоспоримость достижений правоохранительных органов Евросоюза в сфере борьбы с нелегальной иммиграцией. С момента начала построения «пространства свободы, безопасности и правопорядка» (Маастрихтский договор, 1993), в ходе его становления и до окончания реформирования (Лиссабонский договор, 2009) общеевропейские и национальные правоохранительные органы государств-членов комплексно реализуют деятельность по предотвращению и пресечению нелегальной миграции, используя различные формы и методы:
интегрированная охрана внешних границ ЕС (сочетание национальной компетенции и ответственности государств-членов, расположенных по периметру внешних границ ЕС, и координирующей роли БКЫТЕХ; совместные оперативные действия служб пограничного контроля; создание Европейской системы пограничного наблюдения - ЕиВОБиК.);
готовность к временному восстановлению пограничного контроля на внутренних границах Европейского Союза;
унификация стандартов визовых документов, правил и процедур выдачи виз (Визовый кодекс), введение единых правил пересечения государственных границ (Шенгенский пограничный кодекс);
высылка нелегальных иммигрантов;
уголовное преследование предпринимателей, использующих труд нелегальных иммигрантов, лиц занимающихся торговлей и контрабандой людей;
взаимодействие правоохранительных органов, привлекаемых к регулированию миграционных процессов (пограничный контроль, таможенные органы, полиция, судебные органы), а также правоохранительных органов с органами государственной власти и общественными международными и национальными организациями (национальные представительства МОМ, УВКБ ООН и другие);
меры против фиктивных браков,
информационно-аналитическая деятельность; создание единого банка данных въездных виз, биометрических данных лиц, въезжающих на территорию
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.