ГОСУДАРСТВО И ПРАВО, 2015, № 5, с. 58-64
БЮДЖЕТ, НАЛОГИ, БАНКИ
ОСОБЕННОСТИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ СОВРЕМЕННОГО ЭТАПА РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2015 г. Екатерина Александровна Бочкарева1
Аннотация: статья посвящена особенностям правового регулирования бюджетной системы в условиях современного состояния национальной экономики в контексте существующих в правовой теории подходов к определению и соотношению категорий "правовое регулирование", "индивидуальное правовое регулирование", "саморегулирование". Обосновывается целесообразность расширения пределов правового регулирования бюджетной системы в нормах российской Конституции; необходимость имплементации государственно-частного партнерства в область бюджетно-правового регулирования; уточняются правовые предпосылки реализации принципа открытости (прозрачности) бюджетной системы в Российской Федерации, возможности применения негосударственных механизмов для обеспечения ее сбалансированности.
Annotation: the article devoted to peculiarities of legal regulation of budget system in present state of national economy. The author considers current approaches in legal theory for definition and relationship between categories of "legal regulation", "individual legal regulation", "self-regulation". The author substantiates the feasibility of expanding the limits of legal regulation of budget system in the norms of Russian Constitution. The author considers that it is necessary to include public-private partnerships in the area of budget legal regulation, clarifies the legal prerequisites for realization of the principle of transparency of budget system in Russian Federation and possibility of using non-state mechanisms to ensure its balance.
Ключевые слова: бюджетная система, правовое регулирование, индивидуальное правовое регулирование, саморегулирование, электронный бюджет, государственно-частное партнерство.
Key words: budget system, legal regulation, individual legal regulation, self-regulation, electronic budget, public-private partnership.
Финансовой основой функционирования всех уровней государственной власти и местного самоуправления является бюджетная система государства. Опосредуя перераспределение обобществленных денежных средств, она также выступает важной гарантией реализации основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, поэтому вопросы ее правового регулирования никогда не утрачивают своей актуальности. В условиях же кризисного состояния национальной экономики и действия объективных, неблагоприятных для нее геополитических факторов еще более актуализируется исследование особенностей правового регулирования отношений в сфере формирования и функционирования всех уровней бюджетной системы, аккумулирования, распределения и перераспределения бюджетных ресурсов публично-правовых образований в России.
1 Доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (г. Краснодар), кандидат юридических наук (E-mail: finansyst@mail.ru).
Легальное определение бюджетной системы содержится в Бюджетном кодексе РФ: "Бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов" (ст. 6).
Данное определение, как справедливо отмечает Д.Л. Комягин, "не дает никакого понятия о структуре бюджетной системы, не констатируя ни иерархичности, ни равенства в отношениях между бюджетами - элементами системы"2. Со своей стороны отметим его "суммативность", не предполагающую взаимосвязей составляющих бюджетную систему элементов - бюджетов публично-правовых образований и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Между тем в ходе бюджетного процесса бюджеты в бюджетной
2 Комягин Д.Л. Бюджетное право России: бюджетное устрой-
ство и бюджетная система // Публично-правовые исследования. 2011. № 3-4. С. 117.
системе выступают как "сообщающиеся сосуды": расходы одного уровня становятся доходами другого уровня и наоборот. В этой связи актуальным представляется правовое закрепление бюджетной системы в Российской Федерации как целостной совокупности элементов - публичных бюджетов, которые не могут существовать изолированно и только в комплексе обеспечивают реализацию полномасштабного и достаточного финансирования функций Российского государства3.
Воля и готовность публичной власти принимать решения, направленные на достижение желаемого состояния отечественной экономики и функционирование бюджетной системы, должны обеспечиваться соответствующим правовым регулированием.
Правовое регулирование - одна из наиболее востребованных юридических категорий, вокруг которой сформировалось самостоятельное научное направление. Ее исследованию посвящены работы видных представителей теории права, таких как Н.Г. Александров, С. С. Алексеев, М.И. Байтин, В.М. Горшенев, В.П. Казимирчук, М.П. Лебедев, А.В. Малько, В.С. Нерсесянц, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Л.С. Явич. Поскольку наблюдается существенный разброс мнений по многим позициям концепции правового регулирования, нельзя не согласиться с Т.Н. Радь-ко, отмечающим, что исследователи вкладывают в понятие правового регулирования разное содержание и, соответственно, по-разному определяют и характеризуют эту категорию4.
3 Авторские подходы к определению понятия и содержания категории "бюджетная система" представлены в следующих публикациях: Бочкарева Е.А. Устройство бюджетной системы: понятие и соотношение с бюджетным устройством как финансово-правовой категорией // Теория и практика общественного развития. 2013. № 11/2. С. 193-195 // http:// teoria-practica.ru/-11-2013/law/bochkaryova.pdf; Ее же. Финансово-правовые аспекты формирования системы внебюджетных социальных фондов в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 4. С. 28-31; Ее же. Правовая модель сбалансированной бюджетной системы в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... доктора юрид. наук. М., 2014. С. 21-23.
4 См.: Радько Т.Н. Теория государства и права. Учеб. пос. М., 2001. С. 298. Помимо этого еще в советское время некоторые авторы определяли правовое регулирование как установление правовых норм и обеспечение их реализации, подчинение этим нормам определенных общественных отношений, упорядочение последних путем направления поведения их участников (см.: Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе / Отв. ред. М.С. Стро-гович. М., 1958. С. 12, 13; Явич Л.С. Проблемы правового регулирования советских общественных отношений. М., 1961. С. 28, 29); другие ученые полагали, что правовое регулирование охватывает не только внешнее упорядочение общественных отношений, но и включает в себя иные
Не ставя перед собой задачу критического осмысления всех существующих в современной теории права подходов, обозначим позиции, имеющие значение для установления особенностей правового регулирования современной национальной бюджетной системы.
Анализ имеющихся в теории права точек зрения показал, что чаще всего ученые обращаются к категории правового регулирования в связи с характеристикой предмета и метода как критериев разграничения и систематизации отраслей права. Ключевой она является и в концепции механизма правового регулирования. Указанные аспекты научной востребованности рассматриваемой категории в равной степени применимы и для установления особенностей правового регулирования современной бюджетной системы Российского государства.
Ее содержание напрямую связано с типом пра-вопонимания. Легистское абсолютизирование и универсализация норм права предопределяют ограничение правового регулирования рамками целенаправленного воздействия на общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств5. Посредством правового регулирования осуществляется важнейшая функция права - регулятивная. При этом правовое регулирование выступает основной частью воздействия права6, его специально-юридической интерпретацией, охватывающей непосредственно внешнее поведение (действия, бездействие) людей7.
Как известно, широкий подход к пониманию правового регулирования с включением в него идеологического воздействия на сознание и психику субъектов общественных отношений и других элементов соответствует и широкому - социологическому, философскому, коммуникативному - пониманию права как нормативно-закрепленной справедливости, состоящей, по мнению Р.З. Лившица, в реализации общественного компромисса8.
компоненты: идеологическое воздействие на сознание и психику их субъектов (Е.А. Лукашева), правореализаци-онную деятельность (Б.В. Шейндлин), правоотношения, субъективные права и обязанности, а также их реализацию в жизненных фактических отношениях (В.А. Шабалин).
5 См.: Теория государства и права. Учеб. / Отв. ред. В.Д. Перевалов. М., 2013. С. 153.
6 См.: Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). М., 2005. С. 171.
7 См.: Асадов А.М. Косвенные (опосредованные) правовые отношения: вопросы методологии и значение в финансовой деятельности государства. М., 2013. С. 14.
8 См.: Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. С. 69.
С позиций все более утверждающегося в правовой науке интегративного подхода правовое регулирование включает в себя государственное регулирование как специфическую деятельность государства по установлению юридического инструментария, объективно необходимого обществу и государству в данных социально-экономических и политических условиях, а также регулирование, осуществляемое непосредственно адресатами права, т.е. саморегуляцию9. При этом ощущается все большее влияние международного компонента в системе российского права, в соответствии с которым право выражается в принципах и нормах, содержащихся в системе форм международного и внутригосударственного права10, а его действие предполагает суще
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.