УДК 347.74
Особенности изменения и прекращения соглашения о публично-частном партнерстве
Д.А. Жмулина,
кандидат юридических наук, доцент кафедры коммерческого права Санкт-Петербургского государственного университета
Россия, Санкт-Петербург
d.zhmulina@yandex.ru
Впервые в научной литературе раскрываются особенности изменения и прекращения соглашения о публично-частном партнерстве. Проводится сравнительно-правовой анализ оснований и последствий изменения и прекращения подобных соглашений по законодательству России, стран Содружества Независимых Государств, Европы и Южной Америки, на основе которого формулируется ряд выводов о путях и способах совершенствования российского законодательства.
Ключевые слова: публично-частное партнерство, соглашение, проект, партнер, концессионер, концедент, институт, закон, договор, соглашение сторон, условия.
Институт публично-частного партнерства в России находится на стадии активного становления. Накоплен значительный законодательный опыт, позволяющий перейти на следующий этап, предполагающий развитую систему правового регулирования данного института. В частности, разработан и внесен на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации проект Федерального закона № 238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [3] (далее — Проект Закона о государственно-частном партнерстве, Проект).
Соглашение о публично-частном партнерстве является основной правовой формой реализации проектов публично-частного партнерства. Такое соглашение заключается между государством или муниципальным образованием (публичным партнером) и юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (частным партнером) в целях решения государственных и общественно значимых задач, осуществляется путем реализации инвестиционных проектов в отношении объектов, находящихся в сфере публичного интереса и контроля [1, с. 197].
Не вызывает сомнения тот факт, что изменение и расторжение соглашения о публично-частном партнерстве — одни из самых острых и сложных проблем, возникающих при осуществлении подобных проектов. Отсюда возникает необходимость оценки действующего и планируемого к принятию законодательства, в том числе в сравнительно-правовом аспекте, на предмет его соответствия специфике рассматриваемого института.
Данный вопрос в российской научной литературе не изучен. Наше исследование призвано восполнить этот пробел.
Особенности изменения соглашения о публично-частном партнерстве по законодательству Российской Федерации.
Согласно п. 1 ст. 450 Гражданского кодекса РФ изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено законом или договором.
Так, п. 3 ст. 13 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее — Закон о концессионных соглашениях) устанавливает, что концессионное соглашение может быть изменено по соглашению сторон. Однако изменение условий концессионного соглашения, определенных на основании решения о заключении концессионного соглашения и конкурсного предложения концессионера по критериям конкурса, возможно по соглашению сторон только в установленных законом случаях.
Во-первых, такие условия могут быть изменены на основании решения органа власти, а именно, если концедентом является Российская Федерация, то Правительства РФ, субъект Российской Федерации — органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальное образование — органа местного самоуправления.
Во-вторых, условия концессионного соглашения, устанавливающие объем инвестиций и технические характеристики объекта соглашения, по соглашению сторон концессионного соглашения могут быть изменены для применения более эффективных технологических решений. Это допускается только в отношении концессионных соглашений, концедентом в которых является Российская Федерация или субъект Российской Федерации и которые исполняются в рамках инвестиционного проекта, включенного в утвержденный Правительством РФ перечень инвестиционных проектов, и имеют общегосударственное значение.
Причем концессионер несет обязанность по подготовке проектной документации объекта соглашения. Вместе с тем изменение таких условий возможно только при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации объекта соглашения и при одновременном соблюдении ряда требований. Требования состоят в том, что расходы концедента на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, размер платы концедента по концессионному соглашению могут быть снижены в случае уменьшения сметной стоимости объекта соглашения, а требования к качеству и потребительским свойствам объекта соглашения и иные условия соглашения не подлежат изменению.
В-третьих, возможно изменение условий концессионного соглашения в целях обеспечения имущественных интересов концессионера, существовавших на день подписания соглашения, если в течение срока действия концессионного соглашения законодательством устанавливаются нормы, в значительной степени лишающие концессионера того, на что он был вправе рассчитывать при заключении соглашения.
Проект Закона о государственно-частном партнерстве содержит в целом аналогичные нормы, однако с одним весьма существенным изъятием. В соответствии с п. 2 ст. 13 Проекта условия соглашения, определенные на основании решения о заключении соглашения и конкурсного предложения частного партнера относительно критериев конкурса, могут быть изменены по соглашению сторон на основании решения соответствующего органа власти. Исключение составляют условия соглашения, определенные конкурсной документацией и (или) конкурсным предложением частного партнера как существенные. Таким образом, существенные условия соглашения не могут быть изменены по соглашению сторон. Вместе с тем в ст. 16 Проекта говорится о возможности изменения условий соглашения в случае, если в течение срока действия соглашения законодательством устанавливаются нормы, ухудшающие положение частного партнера таким образом, что он лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении соглашения. Внесение таких изменений осуществляется по соглашению сторон на основании решения высшего исполнительного органа власти соответствующего уровня, исходя из предельного объема публичного финансирования соглашения, срока реализации соглашения и обеспечения возвратности средств частного партнера. С учетом положений ст. 13 Проекта изменения могут коснуться лишь тех условий соглашения, которые не являются существенными. Такова ли была идея законодателя? Едва ли. Представляется, что на значительно
ухудшившееся положение частного партнера может повлиять только изменение условий, касающихся обязательств сторон, условий расчетов между ними, сроков и прочего и относящихся к условиям существенным.
Таким образом, на наш взгляд, налицо внутреннее противоречие Проекта, которое необходимо устранить путем исключения из п. 2 ст. 13 фразы «за исключением условий соглашения, определенных конкурсной документацией и (или) конкурсным предложением частного партнера как существенные».
Концессионное соглашение также может быть изменено решением суда по требованию стороны концессионного соглашения по основаниям, предусмотренным ГК РФ. Согласно п. 2 ст. 450 ГК РФ договор может быть изменен судом по требованию одной из сторон, либо при существенном нарушении договора другой стороной, либо в иных случаях, предусмотренных ГК РФ, другими законами или договором. Кроме того, ст. 451 ГК РФ предусматривает возможность изменения договора судом по требованию одной из сторон при одновременном наличии ряда условий. Во-первых, если в момент заключения договора стороны исходили из того, что такого изменения обстоятельств не произойдет. Во-вторых, если изменение обстоятельств вызвано причинами, которые заинтересованная сторона не могла преодолеть после их возникновения при той степени заботливости и осмотрительности, какая от нее требовалась по характеру договора и условиям оборота. В-третьих, если исполнение договора без изменения его условий настолько нарушило бы соответствующее договору соотношение имущественных интересов сторон и повлекло бы для заинтересованной стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишилась бы того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора. В-четвертых, если из обычаев делового оборота или существа договора не вытекает, что риск изменения обстоятельств несет заинтересованная сторона. Нормы Проекта Закона о государственно-частном партнерстве в этой части повторяют положения ГК РФ.
Что касается иностранного опыта, то некоторые зарубежные законодательные акты специально не регулируют вопросы, касающиеся изменения соглашения, отдавая их на откуп сторон. Например, Закон Федеративной Республики Бразилия от 30.12.2004 № 11.079 «О публично-частном партнерстве» [9] и Закон Румынии от 01.10.2010 № 178 «О публично-частном партнерстве» [11] (далее — Закон Румынии о публично-частном партнерстве) вообще не упоминают данный аспект. Статья 17 Закона Греческой Республики от 17.09.2005 № 3389/2005 «О публично-частном партнерстве» [12] (далее — Закон Греческой Республики
о публично-частном партнерстве) устанавливает, что соглашение изменяется в соответствии с нормами Гражданского кодекса Греции и условиями соглашения. В частности, в соглашении должны быть перечислены обстоятельства, при наступлении которых могут быть внесены изменения в график работ по строительству и (или) реконструкции объекта соглашения, а также продлен или ограничен срок действия соглашения.
Ряд законодательных актов регулируют ситуации, связанные с существенным изменением обстоятельств по сравнению с существовавшими на момент заключения соглашения. Причем такое регулирование во многом схоже с российским. Например, п. 4 ст. 17 Закона Украины от 01.07.2010 № 2404^ «О государственно-частном партнерстве» [6] (далее — Закон Украины о государственно-частном партнерстве) гласит, что изменение соглашения в случае существенного изменения обстоятельств, кото
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.