ОТНОШЕНИЯ ПУБЛИЧНОЙ СЛУЖБЫ И ВОПРОСЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
А.А. Кирилловых, кандидат юридических наук
В предлагаемой читателю статье через рассмотрение образования как публичной функции государства предпринята попытка распространить модель публичной службы в сфере образования для лиц, занятых в организации образовательной деятельности; поднимается ряд проблемных вопросов, касающихся форм и методов предупреждения и борьбы с фактами коррупции в системе высшего образования.
Ключевые слова: образование, высшая школа, коррупция, преподаватель, субъект, служба, преступление, администрация, студент.
Образование как сервисная функция современного государства.
Сегодня в научной литературе все чаще ведут речь о сервисных функциях современного государства [1, с. 35-45], примером чего является концепция «публичных услуг». Такого рода услуги, как социальное обеспечение, медицинская помощь, а также образование являются одними из основных функций современного государства, провозгласившего себя социальным (ст. 7 Конституции РФ) и отражают их публичные начала.
Образовательная функция среди остальных социальных функций является одной из главенствующих и особый интерес в ее эффективном осуществлении имеет как государство, так и общество. Причем последнее крайне заинтересовано в наличии высокого уровня образовательных услуг, прежде всего в сфере высшего образования, что на данном этапе развития можно обеспечить только через систему институтов, создаваемых и управляемых на государственном уровне.
Как известно, процесс управления на различных уровнях связывается с перераспределением публичных функций и субъектом их выполнения становятся не только публичные органы, но и учреждения. Регулирование высшей школы, как особого феномена и института в образовании, тем не менее, представляет некоторые трудности, определяемые сферой, с которой соприкасается образовательная организация в повседневной деятельности.
Вуз как система определенных взаимосвязей, характеризует их «внешнюю» и «внутреннюю» стороны. В первом случае - это отношения власти и подчинения, формируемые посредством выполнения возложенных на образовательную организацию публичных функций, а во втором - сфера реализации автономии частного субъекта, где образовательная организация действует как равноправный партнер. Причем, такое разграничение имеет весьма тонкую грань, поскольку публичные и частные интересы в образовании нередко пере-
плетаются. Однако природа и форма некоторых взаимоотношений образовательной организации может быть различной, определяемой, прежде всего, статусом собственника-учредителя.
Категория субъекта публичного права в образовании. Решение проблемы природы отношений внутри вуза имеет не только теоретический, но и прикладной характер, позволяющий определить сферу применимых методов регулирования и перспективы развития образовательного законодательства. В то же время, являясь субъектом управления, учебное заведение вправе определять допустимые методы достижения возложенных на него задач, наиболее эффективные, с точки зрения, экономических, культурных и территориальных особенностей, условия свей деятельности. Представляется необходимым рассмотреть категорию субъекта административного права применительно к сфере образования, с учетом параметров локального уровня образовательной организации.
Как полагает Д.Н. Бахрах «субъектами административного права следует признать участников общественных отношений, которых нормы административного права наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения» [2, с. 16].
Несмотря на приоритет публичных интересов, не отрицается наличие в деятельности органов и учреждений и некоторых частных, которые, при этом, не изменяют публичных качеств таких субъектов (например, в процессе оказания государственных услуг) [3].
Неслучайно зарубежные ученые признают возможную эффективность
децентрализации государственного управления в тех сферах и вопросах государственной деятельности, где не требуется проведение единой государственной политики [4, с. 87].
В том случае, если субъект публичного управления действует в частноправовой форме для непосредственной реализации публичной задачи, то, по мнению ряда авторов, в данном случае должно применяться административное частное право (Verwaltungsprivatrecht) [5].
Характерной чертой административного частного права является расхождение формы деятельности субъекта публичного управления (частноправовая) с целью его деятельности (публично-правовая), что приводит, по мнению А.Ф. Васильевой, к «сосуществованию» частного и публичного права» [6].
В связи с этим, доктрина французского публичного правопорядка признает возможность публичных отношений с субъектом частного административного права. Неслучайно, при этом, во Франции в осуществлении публичных функций в сфере управления могут участвовать за вознаграждение частные организации, что позволяет выделять публичную и частную административно-правовую деятельность [7, с. 34]. Примечательно то, что опыт Франции связан с высокой степенью централизации высшего образования, что нередко ведет к отождествлению образовательного учреждения с органом государственной службы, и в отдельных исследованиях предлагается даже наделить преподавателя статусом госслужащего, выполняющего от имени государства властно-распо-
рядительные и контрольные функции в отношении студентов [8, с. 10].
Следует, полагаем, весьма осторожно относиться к повсеместному внедрению такой практики на российской почве. Фундаментальные, исторически традиционные принципы организации вузов определяют значительное влияние университета на развитие общества и государства. В то же время, публичные интересы в сфере образования не могут быть в ближайшее время обеспечены без наличия публичного элемента в деятельности высших учебных заведений. С учетом сказанного, считаем возможным, рассматривать институт публичной службы и применительно к сфере образования.
В обозначенном ключе следует, на наш взгляд, отталкиваться от целей создания образовательной организации, которые формируют задачи ее деятельности. Задачи, реализуемые образовательными организациями в непосредственной сфере их деятельности, имеют публичный характер, и могут быть определены как общественно значимые вопросы, решение которых возложено на организацию для достижения целей ее функционирования. Следовательно, основная природа отношений внутри образовательного учреждения - публичная, и является определяющей для всей «палитры» взаимосвязей в рамках локальной организации юридического лица.
В тоже время, если в российской правовой концепции образования делаются попытки рассматривать его будущее через гармонизацию публичных и частных интересов, то французская модель образования основывается на категории всеобщего интереса. Эти
концепции отражают разное видение демократии: либеральное - в основе которого индивидуальная свобода, и социальное - основой которого является всеобщий общественный интерес [9].
Сугубо либеральный или социальный подход не может отражать направления дальнейшего развития демократии управления в высшей школе. Принципы государственной политики, выраженной в образовательном законодательстве, определяют обеспечение образования как одну из важнейших функций государства, что показывает приоритеты развития Российской Федерации. Поиск разумного баланса между автономией и демократией является основной, если не главной задачей, которую предстоит решать в современных условиях развития высшей школы.
Учитывая публичную значимость деятельности высшей школы, отдельные категории сотрудников вуза могут быть наделены публичными правами (полномочиями) и обязанностями. В первую очередь, это можно отнести к профессорско-преподавательскому составу (ППС) и администрации (ректор, проректор), взаимодействия которых в рамках организации и обеспечения учебного процесса в большей степени отражают публичную сущность внут-ривузовских отношений.
Деконцентрация компетенции -новый уровень управления в системе образования. Государство, в лице компетентных органов делегирует часть полномочий по управлению высшим учебным заведением их руководителям. Ректор высшего учебного заведения выполняет целый ряд организационно-распорядительных функций, не
являясь при этом должностным лицом какого-либо государственного органа. В структуре внутриорганизационных отношений ректор выполняет в части руководства высшим учебным заведением общие задачи государственной политики в сфере управления образованием. «Соответствие статуса и нужный для этого «набор» свойств руководителя способствует эффективности управления на локальном уровне. И поэтому определение статуса в законах, подзаконных актах, уставах, и иных локальных актах (положениях, должностных инструкциях) имеет первостепенное значение» [10, с. 261]. Руководитель в соответствии с полномочиями, предоставленными законом и учредителем осуществляет права и обязанности от лица высшего учебного заведения. При этом, принадлежащие высшему учебному заведению права осуществляются ректором, как бы персонифицирующим компетенцию вуза [11, с. 67].
С учетом тенденций к усилению роли государства в образовании существенным образом изменяется подход к системе образовательных учреждений и их роли в общественно-экономическом развитии. Преследуя цели эффективности управления образовательными учреждениями, во многом отражающими уровень современного развития общества, государство стремится активно влиять на высшую школу, используя необходимые инструменты регулирования. Воспринятые в российской высшей школе управленческие принципы модели единоначалия (ректор) и коллегиальности (ученый совет) устанавливают баланс властных сфер этих органов, сущность их пол-
номочий. Одновременно это позволяет выделить принцип разделения властей, который обеспечивает большую демократизацию в управлении вузом, его открытость.
Проблемы формализации образовательно-управленческих механизмов. На особый статус организаций системы высшей школы обращается внимание и с точки зрения
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.