УДК 342.56
Ответственность за издание правовых актов, признанных судом незаконными
И.Ю. Синдеева,
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры
РАНХиГС при Президенте РФ Россия, Москва
sindeeva@migsu.ru
И.О. Воробьева,
Председатель Десятого арбитражного апелляционного суда,
Россия, Москва 10aas.info@arbitr.ru
Е.В. Черникова,
доктор юридических наук, кандидат экономических наук, зав. кафедрой правового обеспечения экономики и финансов
РАНХиГС при Президенте РФ, судья Десятого арбитражного апелляционного суда
Россия, Москва ec8064@mail.ru
Обосновывается необходимость усиления ответственности органов исполнительной власти, местного самоуправления, должностных лиц за издание незаконных актов, принятие решений и совершение действий (бездействия). Анализируется судебная практика, предлагаются меры по предотвращению нарушений закона государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами при издании правовых актов, по защите интересов лиц, чьи права нарушены незаконным актом.
Ключевые слова: административное производство, арбитражный суд, должностное лицо, ответственность, подведомственность дел, правовой акт, суд.
В Российской Федерации до сих пор отсутствует закон, дающий определение нормативного правового акта и устанавливающий требования к правовому акту, к нормативному правовому акту. В правовой литературе существует множество определений правовой нормы, нормативного правового акта. При этом все авторы обращают внимание на публичный характер нормативного правового акта, принятие его правомочным органом, неоднократное применение, юридические последствия для неопределенного круга лиц.
И.Н. Барциц и С.В. Бошно определяют нормативный правовой акт как письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений [4, с. 31—32].
Если нормативные правовые акты содержат нормы права, то индивидуальные правовые акты — не что иное как акты применения правовых норм [2, с. 323]. Они устанавливают, изменяют права и обязанности конкретных
лиц, регулируют конкретные отношения. Из формулировки понятия правового акта следует, что основным требованием к нему является законность. Закону должна соответствовать и процедура его издания, и форма, и содержание. Это требование вытекает даже из его названия — «правовой акт». Понятие «неправовой акт» нелепо. Однако и органы исполнительной власти, и органы местного самоуправления регулярно издают именно неправовые акты.
В 2011 году арбитражные суды рассмотрели 1356 дел об оспаривании нормативных правовых актов, из них удовлетворено 321 заявление, что составляет 23,7 % от количества рассмотренных дел данной категории. В 2012 году арбитражными судами удовлетворено 27,1% таких заявлений, в 2013 году —26,5% заявлений. Следовательно, из года в год более 25% оспариваемых нормативных правовых актов признаются судом недействующими.
В 2011 году арбитражные суды рассмотрели 82 957 дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, из них удовлетворено
39 589 заявлений, т. е. 47,7% от количества рассмотренных дел данной категории. В 2012 году арбитражными судами удовлетворено 52,6% таких заявлений; в 2013 году из 108 987 рассмотренных дел удовлетворено 60 790 заявлений, что составляет 55,8% [11]. Таким образом, более половины из обжалуемых ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления ежегодно признаются арбитражным судом незаконными.
В 2011 году было рассмотрено 45 920 дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, из них удовлетворено 23 959 заявлений (52,2 %), в 2012 году удовлетворено 51,6% таких заявлений; в 2013 году рассмотрено 68 760 дел, из которых удовлетворено 33 462 заявления (48,7%).
При этом очень большое количество незаконных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления не оспаривается по различным причинам, т. е. даже приведенные данные судебной статистики не отражают всей картины бедствия.
При этом статистика нарушения прав граждан при принятии правовых актов, решений, совершении действий (бездействия) государственными органами, органами местного самоуправления менее доступна для широкого круга лиц, хотя суды такой учет ведут и ежедневно признают незаконными действия должностных лиц, бездействие должностных лиц в виде непредставления документов, невыдачи разрешений и пр., признают недействительными и недействующими постановления глав администраций.
Многие юристы имеют богатый опыт в сфере защиты прав граждан, пострадавших в результате принятия неправомерных актов, решений, совершения незаконных действий (бездействия) государственными органами, органами местного самоуправления. При этом граждане, особенно те, кто не имеет возможности пригласить адвоката, оспаривают в суде далеко не все случаи нарушения своих прав. В статьях 249 Гражданского процессуального кодекса РФ и 251 Арбитражного процессуального кодекса РФ указано, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному акту, законности принятия оспариваемого решения возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемые акт, решение или совершили действие (бездействие). Однако заявитель обязан указать именно те права и свободы, которые нарушены оспариваемым актом, и обосновать свои требования. При этом даже представитель юридиче-
ского лица не всегда может исчерпывающе, грамотно и убедительно ответить на вопросы, возникающие в судебном заседании, и отстоять свою позицию. Нередко при оспаривании акта, принятого органом исполнительной власти (Росприроднадзором, Ростехнадзором, Рос-потребнадзором и др.), требуются специальные познания, которых заявитель не имеет. В то же время представитель органа исполнительной власти, напротив, обладает такими знаниями в силу своей профессиональной деятельности.
Как известно, безвозмездное участие адвоката в рассмотрении дела по назначению суда предусмотрено ст. 50 ГПК РФ, ст. 15 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», Федеральным законом от 31.05. 2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».
Учитывая общественное значение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, полагаем, следует законодательно закрепить право получения гражданами бесплатной юридической помощи при представлении их интересов в суде по таким делам. При реализации этих намерений, вероятно, возникнут проблемы: участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются, в первую очередь, органы государственной власти и подведомственные им учреждения, т. е. те лица, чьи акты и действия (бездействие) будут оспариваться. Граждане могут недоверчиво отнестись к юристам, оказывающим бесплатную юридическую помощь при обжаловании актов государственных органов, органов местного самоуправления, и в случае отказа судом в удовлетворении заявления несправедливо обвинять юристов в некомпетентности, зависимости от органа государственной власти.
Видимо, следует рассмотреть возможность назначения судом адвоката для участия в делах этой категории и по возможности облегчить, упростить процедуру получения им вознаграждения из бюджета за оказанную юридическую помощь. В настоящее время в ряде регионов получение вознаграждения затруднено тем, что адвокат должен представить копии клиентских соглашений, а это может расцениваться как нарушение адвокатской тайны.
До сих пор нет полной ясности в вопросе подведомственности дел об оспаривании правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Даже суды не всегда могут определить,
затрагивает ли акт права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности [9], подлежит ли спор рассмотрению в арбитражном суде.
Заявители — юридические лица или индивидуальные предприниматели нередко оказываются в юридическом тупике: добиваясь рассмотрения дела об оспаривании акта государственного органа в арбитражном суде, они утрачивают возможность рассмотрения дела в суде общей юрисдикции. Особенно часто такая ситуация складывается при оспаривании постановлений государственной инспекции труда. Арбитражные суды прекращают производство по делу, полагая, что заявитель в этом случае привлекается к административной ответственности как работодатель, а не как субъект предпринимательской деятельности. Заявитель тем временем пропускает срок обращения в суд общей юрисдикции и утрачивает саму возможность рассмотрения дела.
Иногда заявитель, получив постановление о прекращении дела, считает, что в суде он ничего не добьется, и не обращается больше никуда. При этом арбитражные суды принимают и рассматривают заявления об оспаривании других решений того же органа — государственной инспекции труда, где заявитель выступает работодателем [10].
Показателен пример, когда заявитель — юридическое лицо обратился в суд общей юрисдикции с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Государственной инспекции труда в Краснодарском крае о привлечении его к административной ответственности. Производство по делу было прекращено, а заявителю определением суда было разъяснено, что ему «следует обратиться для рассмотрения дела в административном порядке». Видимо, имелся в виду досудебный порядок оспаривания акта. Но закон не запрещает об
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.