МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА И МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОТНОШЕНИЯ, 2015, № 6, с. 124-127
ПАРЛАМЕНТАРИЗМ, БИКАМЕРАЛИЗМ И ФЕДЕРАЛИЗМ: РОССИЙСКАЯ ВЕРСИЯ
© 2015 г. А. Захаров
П.А. ФЕДОСОВ. Российский бикамерализм в историческом и сравнительном контекстах. Москва, ИНИОН РАН, 2013. 270 с.
Ключевые слова: парламентаризм, бикамерализм, федерализм. Рецензия поступила в редакцию 05.02.2015.
Политическая компаративистика - занятие довольно рискованное. Сложности не ограничиваются констатацией того зачастую упоминаемого факта, что каждая политическая система по-своему неповторима и самобытна, ибо формировалась в уникальных условиях. Дело усугубляется еще и тем, что сам внешний облик изучаемых институтов и учреждений способен порой вводить в заблуждение, делая анализ неадекватным. Иными словами, институт, который принято называть "парламентом", далеко не всегда выполняет функции, хрестоматийно предписанные парламентским учреждениям. Если в одной стране депутаты, как и положено, представительствуют, законодательствуют и контролируют исполнительную власть, то это вовсе не мешает тому, чтобы в другой стране, по соседству, они не занимались бы ни первым, ни вторым, ни третьим. Ситуация оказывается еще более сложной, если вспомнить об аргументе Джениффер Ганди, согласно которому парламенты авторитарных государств нельзя считать чисто декоративными, то есть бессмысленными с практической точки зрения учреждениями. Напротив, как убедительно доказывает эта исследовательница, для авторитаризма, как и для демократии, представительные органы тоже необычайно важны - просто они решают принципиально иные задачи1.
ЗАХАРОВ Андрей Александрович, кандидат философских наук, редактор журнала "Неприкосновенный запас: дебаты
0 политике и культуре", РФ, Москва; доцент Российского государственного гуманитарного университета (РГГУ), РФ, 125993 Москва, Миусская пл., д. 6 (hazarov@gmail.com).
1 См.: Gandhi D. Political Institutions under Dictatorship.
Cambridge, Cambridge University Press, 2010.
Понятное желание помочь российскому парламентаризму занять достойное место в общемировом содружестве парламентских учреждений вдохновляет нашу политическую науку довольно давно. Со временем, правда, в силу постепенного вырождения и явной примитивизации отечественных парламентских реалий эта задача становилась все сложнее и сложнее. Но даже тот печальный факт, что парламента в России в том смысле, какой приписывается ему в либеральных демократиях, нет (и, вероятно, никогда не было), не отвращает исследователей от компаративных экспериментов. Одной из свежих попыток встроить российский парламентаризм в общемировые процессы стала рецензируемая работа, автор которой стремится показать, что, обзаведясь в свое время бикаме-ральной легислатурой, наша страна пребывает, что называется, "в тренде", ибо иметь двухпалатный парламент - это достойно и прилично.
В своей книге Петр Федосов, многие годы не только изучавший российский парламент, но и работавший в его структурах, стремится совместить два контекста - исторический и сравнительный. Точнее говоря, прослеживая эволюцию учреждений народного представительства, начиная с XVI столетия, он пытается соизмерять наши эксперименты на этом поприще с теми веяниями, которые наблюдались у других народов. Согласно приводимым автором свидетельствам, уже в XIII-XVI вв. сословные парламенты стали "неотъемлемой составной частью государственного механизма", что не могло не повлиять на вызревание аналогичных представительных учреждений и в России (сс. 25-26). Со временем приобщение к чужому парламентскому опыту познакомило русских
людей и с идеей бикамерализма, которая, впрочем, вошла в наш политический обиход гораздо позже. Автор довольно подробно останавливается на этой особенности устройства представительных органов, - собственно, именно она и интересует его в первую очередь, - демонстрируя эволюцию двухпалатности с эпох весьма давних и вплоть до наших дней. С его точки зрения, наличие двух палат оптимизирует парламентское устройство, вводя в деятельность народного представительства элементы внутреннего самоконтроля. Кроме того, в историческом плане он выводит большинство бикамеральных конструкций из двух базовых моделей, условно именуемых "европейской" и "североамериканской" (с. 58). И если европейский тип берет начало в сословных учреждениях Средневековья, где аристократические палаты принципиально обособлялись от палат "неблагородных", то американский тип структурирует парламентское целое, исходя из того, что в одной палате следует представлять политические симпатии нации, а в другой палате - интересы ее территориальных составляющих.
На последнем наблюдении хотелось бы остановиться особо, поскольку оно исключительно важно, но при этом его эвристический потенциал, как представляется, не реализован автором до конца. По ходу повествования П. Федосов справедливо отмечает, что парламентские институты федераций, за исключением очень редких случаев, являются двухпалатными. Но при этом, на мой взгляд, книга не уделяет должного внимания тому факту, что выбор между одной палатой или двумя палатами никак нельзя считать исключительно техническим вопросом институционального дизайна. За любым таким решением, принимаемым в ходе создания или преобразования государства, стоят два противоположных видения демократии. Первому соответствует чисто мажоритарная трактовка народного контроля в отношении легислатуры; согласно этому взгляду, парламент, избранный путем прямых и всенародных выборов, в полном объеме отражает непосредственную волю населения и потому является самодостаточным. Он не нуждается в верхней палате, поскольку таковая способна лишь препятствовать реализации депутатами представительских функций. Данную точку зрения в свое время блестяще выразил один из видных деятелей Великой французской революции Эмманюэль Жозеф Сийес: "Если вторая палата во всем соглашается с первой, то она бесполезна; если же не соглашается - она опасна"2.
2 Цит. по: Hague R., Harrop M. Comparative Government and Politics. 5 ed. London, Palgrave, 2001. P. 220.
Естественно, сторонники бикамерализма - и федерализма! - не согласны с подобными аргументами, отталкиваясь при этом от установочного принципа, который в формулировке Джона Стюарта Милля звучит так: "При каждой форме правления должен существовать центр сопротивления преобладающему влиянию"3. Они опираются на либеральное понимание демократии, настаивая на том, что верхняя палата должна сдерживать и уравновешивать потенциально агрессивное большинство нижней палаты, так как именно она защищает индивидуальные, групповые, региональные интересы - интересы того или иного меньшинства. И в данном смысле само ее существование исключительно важно для поддержания стабильности любого общества, сложного по своему составу. По словам лорда Солсбери, британского премьер-министра XIX в., палата лордов "представляет вечные аспекты мироощущения нации в противовес временным его аспектам, воплощенным в палате общин"4. По отношению к федеративному государству аналогичное по смыслу высказывание было бы вдвойне верным. Более того, соглашаясь с конституционной системой, игнорирующей двухпалатную легислатуру, нация свидетельствует о неготовности практиковать столь передовую - и в силу этого сложную - политическую форму, как федерализм. И здесь вполне можно согласиться с констатацией еще одного классика: "Если сообщество в своей жизни руководствуется мнением большинства народа, то, скорее всего, оно не нуждается в федеральном устройстве; его вполне удовлетворяет и унитарное правительство"5.
Именно эта перманентная ориентация на меньшинство, отличающая верхние палаты, делает их особенно востребованными в федеративных государствах. Поскольку федерализм являет собой сочетание самоуправления и разделенного правления, стремления к самостоятельности при одновременном добровольном отказе от некоторых ее элементов, вопрос отстаивания прав отдельных регионов и территорий здесь всегда стоит остро. Сосуществование палат позволяет эффективно комбинировать политические устремления нации, выражаемые политическими партиями, с интересами территориальных сообществ, составляющих федерацию. Причем один тип политической
3 Милль Д.С. Рассуждения о представительном правлении. Челябинск, Социум, 2006. С. 255.
4 Hague R., Harrop M. Op. Cit. P. 220.
5 Wheare K.C. Federal Government. New York and London, Oxford University Press, 1947. P. 251.
126
ЗАХАРОВ
фрагментации здесь не соотносится с другим: для политических дебатов резервируется нижняя палата, в то время как в верхней палате выясняются отношения субъектов и федерального центра. В итоге несовпадение структурных разломов, отражаемых каждой из палат, и вынесение разноплановых по своей сути конфликтов на различные политические площадки превращает парламент в целом в действенный механизм защиты интересов большинства и меньшинства одновременно. Иначе говоря, принцип бикамерализма, позволяющий упорядочить принятие решений в многомерном политическом пространстве, представляет собой институциональную модель, снимающую дилеммы коллективного действия в их парламентском исполнении.
Из сказанного напрашиваются два вывода. Во-первых, бикамерализм первого, "европейского" типа по сравнению со своим "североамериканским" аналогом более примитивен; для устоявшейся демократии его наличие второстепенно, ибо сама система разделения властей, встроенная в демократический образ правления, уже предоставляет достаточные гарантии от произвола парламента как института. Это, кстати, означает, что более правомерно говорить не столько о конкуренции двух моделей бикамерализма, как это делает автор, сколько о постепенном перерождении вышедших из Средневековья - и потому политически отсталых - его форм в передовую и ориентированную на защиту меньшинств "федералистскую" форму. Во-вторых, если то или иное федеративное государство низводит свою верхнюю палату до положения второстепенного и малозаметного элемента политической системы, то оно, скорее всего, является федеративным лишь по названию, оставаясь унитарным по своей сути. Сказанное, в
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.