А.Н. Авдеев
Переход к электронному документообороту: нормативная база и
практические решения
Ключевые слова: электронный документ, цифровое хранилище электронных документов, документационное обеспечение управления, метаданные, жизненный цикл документа, доступ к электронным документам.
современных условиях невозможно представить эффективное управление без применения
В электронных документов в качестве реально действующего инструмента. Причем развитие новых технологий обусловило появление таких документов, которые не только редки в нецифровом виде (аудио, видео), но в другом формате просто не встречаются, например 3D- модели. Российские учреждения и организации все активнее переходят к работе с электронными документами, а документоведы и архивисты проявляют к ним повышенный интерес. В профессиональных периодических изданиях довольно часто освещаются технологические решения по организации электронного документооборота, основанные на анализе уже внедренных систем (СЭД)1. При этом инновационным решениям по управлению документами и архивами уделяется недостаточно внимания. Для восполнения этого упущения попытаемся в данной статье представить принципиально новый подход к созданию СЭД. Но сначала проанализируем современное состояние правовой основы для принятия тех или иных управленческих действий и решений по данному вопросу.
На протяжении последнего десятилетия развивалось определение электронного документа , разрабатывались акты, тем или иным образом регламентирующие правила обращения электронных документов и взаимодействия разных СЭД. Однако общепризнанной формулировки понятия электронного документа, пригодной для всех отраслей деятельности, до сих пор нет. Наиболее краткое и универсальное определение вошло в ГОСТ 7.0.8-2013, где электронным
о
назван документ, информация которого представлена в электронной форме .
Общие требования к организации работы с электронными документами в государственных учреждениях впервые были установлены в Правилах делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти4, разработанных специалистами в области теоретических, методических проблем документоведения и документационного обеспечения управления Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ5. Закрепленные в них основные принципы базируются на единстве методики работы с бумажными и электронными документами6.
В ряде распорядительных документов российского правительства даны конкретные указания о порядке применения на практике электронных документов. Так, технические требования к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота
п
(МЭДО) с СЭД федеральных органов исполнительной власти, утвержденные в октябре 2009 г. , содержат кроме всего прочего алгоритм этого взаимодействия и набор обязательных реквизитов пересылаемого в сообщениях документа в формате XML.
Положение об основах информационного обмена между информационными системами федеральных органов власти и единой системой межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), утвержденное постановлением правительства от 8 сентября 2010 г. №
о
697 , определило условия перехода к электронному документообороту в русле предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в электронном виде. В конце прошлого года Правительство Российской Федерации утвердило Правила о порядке информационного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов посредством обмена документами в электронном виде, перечень видов которых утверждается Правительством Российской Федерации, за исключением обмена электронными сообщениями в рамках предоставления государственных и муниципальных услуг9. В реальности СМЭВ должна обеспечивать предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме, в том числе с использованием универсальной электронной карты и федеральной государственной информационной системы «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».
Согласно плану мероприятий по переходу федеральных органов исполнительной власти на безбумажный документооборот при организации внутренней деятельности10 были разработаны Требования к информационным системам электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти11. Они, однако, не были одинаково восприняты всем профессиональным
1 9
сообществом в части их роли в реальном переходе на электронный документооборот .
В сентябре 2012 г. для формирования единых стандартов представления электронных
документов, процедур обеспечения подтверждения и проверки их аутентичности, а также
процедур (протоколов) обмена электронными документами было решено осуществить реализацию
пилотных проектов электронного документооборота между Аппаратом Правительства Российской
Федерации и Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации
(Минкомсвязи России) и, кроме того, между последним и Министерством юстиции Российской
Федерации (Минюст России) в части государственной регистрации нормативных правовых актов 1 ^
Минкомсвязи. Одновременно установили дату завершения перехода к обмену электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с Правительством Российской Федерации - 31 декабря 2017 г. Правда, затем срок сократили на год - теперь это 31 декабря 2016 г.14, - подтвердив тем самым курс на дальнейшее внедрение электронного документооборота. Такова нормативная база перехода к электронному документообороту в нашей стране.
Что касается реального положения дел с внедрением электронного документооборота, то его раскрывают характеристики документооборота, структуры документопотоков, использования электронных документов, полученные в процессе шестилетнего мониторинга деятельности федеральных органов исполнительной власти15. Во-первых, на практике наблюдается увеличение объема документов, отправляемых и поступающих по системе МЭДО, а также отправляемых и поступающих по электронным адресам учреждений, но он по-прежнему остается небольшим (в 2012 г. это соответственно 5,15 и 59,35 % от общего объема документов). Во-вторых, в СЭД включается около 56 % общего объема документов на бумажном носителе, прошедших сканирование, что в определенной мере характеризует объемы дублирования бумажного и электронного документопотоков. В-третьих, количество документов, подписанных различными видами электронной подписи (ЭП), составляет примерно десятую часть общего объема электронных документов, что свидетельствует о трудностях внедрения данной технологии. Основными причинами, затрудняющими применение электронной подписи, по мнению специалистов, являются: отсутствие единых стандартов предоставления электронных документов, процедур подтверждения и проверки их аутентичности, а также обмена заверенными электронной подписью документами в ходе электронного документооборота между участниками информационного взаимодействия. Все эти проблемы требуют согласованного решения, прежде всего ведомствами, отвечающими за технико-технологическое обеспечение электронного документооборота16. В-четвертых, весьма разнообразно программное обеспечение, СЭД построены на разных платформах, что создает серьезные трудности при переходе к
межведомственному информационному взаимодействию и говорит о неверном подходе к решению этого вопроса. Конечно, разные платформы не должны создавать препятствий к интегрированию СЭД, напротив, следует найти точку соприкосновения, многоплатформенный модуль интегрирования.
Действительно, в октябре 2013 г. Минкомсвязи провело открытый конкурс на создание национальной платформы СЭД. В техническом задании, которое входило в состав конкурсной документации, были изложены результаты исследования СЭД в 79 учреждениях, показавшие, что СЭД внедрены в 74 из них (57 продуктов 19 типов) с участием свыше 39 разработчиков. В 50 СЭД предусмотрена ЭП, а в 27 эта возможность не реализована, причем связь между наличием функционала электронной подписи и подключением СЭД учреждения к МЭДО и СМЭВ
1 7
отсутствует17. В соответствии с упомянутым техническим заданием национальная платформа СЭД должна представлять совокупность СЭД органов власти, взаимодействующих унифицированным образом, а связь - осуществлять система межведомственного электронного обмена документами, которая бы гарантировала их пересылку. Однако проект остался нереализованным, а контракт с победителем конкурса был расторгнут.
В сложившейся ситуации весьма актуален поиск альтернативного решения по построению структуры, аналогичной национальной платформе СЭД. Например, мировой опыт построения систем управления документами основывается на принципе надежного хранения всего массива документов вместе с их метаданными в сертифицированной системе.
Предлагаем рассмотреть структуру, в которой ядром СЭД учреждения является цифровое хранилище электронных документов (ЦХЭД) - организационно-техническая единица, обладающая правовым статусом и необходимыми информационно-техническими ресурсами (базой) для обеспечения приемки, долговременного хранения, защищенного доступа, сохранности и уничтожения электронных документов, подписанных ЭП, в соответствии с порядком документооборота и делопроизводства. В ЦХЭД происходит создание электронного документа, его оформление, согласование, подписание, регистрация и хранение. Все делопроизводственные операции с документом выполняются без его перемещения во времени и пространстве.
Обращение к электронному документу в режиме online осуществляется по ссылке, т.е. исключаются какие бы то ни было физические перемещения и тиражирование документа. Электронные документы постоянно находятся в ЦХЭД, что снижает риск нарушения его целостности, позволяет обеспечить достоверность и аутентичность. Пользователь может сделать запрос откуда и когда угодно, в любом случае доступ к документам будет гарантирован (в соответствии с правами пользователя). В случае, если
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.