Подходы к совершенствованию программно-целевого метода управления в свете бюджетных реформ при решении проблем территориального развития
Н.Ю. Терентьева
ведущий инженер отдела региональных экономических и социальных проблем Иркутского научного центра Сибирского отделения Российской Академии наук (ИНЦ СО РАН) (664033, г. Иркутск, ул. Лермонтова, д.134 ИНЦ СО РАН, оф. 117; e-mail: matrenastav@yandex.ru)
Аннотация. В статье рассмотрены существующие проблемы реализации программно-целевого подхода в нормативном, методологическом, организационном и реализационном плане; определены задачи и проблемы реализации бюджетной реформы; показано сочетание элементов программно-целевого подхода и бюджетирования, ориентированного на результат. Приводятся комплексные подходы совершенствования программно-целевого метода управления в сочетании с бюджетированием, ориентированным на результат, на всех этапах программно-целевого управления.
Abstract. The article existing problems of realization program-purposeful method in normative, methodological, organizational and accomplishing aspects. It handles tasks and difficulties of realization budget reform, and also the combination of results-oriented method's elements and performance budgeting. The article provides comprehensive approaches of perfecting results-oriented method of managing in combination with performance budgeting on all phases of results-oriented approaching.
Ключевые слова: программно-целевое управление, программно-целевой подход, бюджетный процесс, бюджетирование, бюджетная реформа.
Keywords: program-goal management, program-goal approach, budgetary process, budgeting, budgetary
reform.
Проблемы территориального развития всегда волновали специалистов, а в современных условиях в рамках проводимой бюджетной реформы эти вопросы приобрели особую актуальность. Объектом управленческих решений в рыночной экономике является социально-экономическое развитие регионов как комплекс законодательных, административных и экономи-
ческих мероприятий, направленных на регулирование общественных процессов.
Управление региональным развитием достаточно сложный процесс, осуществляемый одновременно различными структурами и механизмами, степень согласованности которых пока не поддается формальным оценкам. Актуальнейшая задача управления регионом с точки зрения его структуры заключается в необходи-
мости взаимосвязи отдельных элементов в единое целое, чтобы заставить их работать слаженно для достижения высокой эффективности хозяйствования в регионе и его социально-экономического развития, повышения уровня жизни населения отдельного региона и страны в целом.
Государство в управленческой деятельности для достижения поставленных задач использует различные технологии, подходы и методы, при этом в современных условиях наблюдается переход от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления, среди которых наиболее эффективным и актуальным становится программно-целевой подход (ПЦП).
ПЦП направлен на решение конкретных проблем страны, региона, муниципального образования (решение которых не укладывается в рамки текущего планирования) путем сосредоточения и использования необходимых ресурсов для реализации намеченных мероприятий соответствующей целевой программы. ПЦП предусматривает координацию усилий различных государственных ведомств, что дает возможность изменить принципы государственной службы, критерием работы которой становится конечный результат, рассчитанный заранее и измеряемый качественно и количественно. Во всех странах программно-целевой метод управления направлен на решение различных проблем - социаль-
но-экономическое развитие регионов [1], формирование стратегии развития фирм [2], повышение производительности труда [3], управление научно-технической деятельностью [4] и др. -путем сочетания индикативного и договорного планирования с рыночными механизмами.
В отличие от традиционного представления планирования программно-целевой подход за счет непрерывно действующей системы мониторинга и оценки ситуации является более гибким, реагирующим и регулируемым, четче ориентированным на достижение позитивного итогового результата. В мировой практике целевые программы служат наиболее эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики и успешно применяются в странах Европейского союза, США, Японии и др. для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. Так, в США примерно 50 % государственных расходов осуществляется по программно-целевому методу, во Франции до 80 %.
В нашей стране также накоплен значительный опыт использования ПЦП, который имеет как положительные моменты, так и целый комплекс проблем в теоретическом, методологическом, нормативно-правовом и реализационном плане, представленных в табл. 1.
Таблица 1
Проблемы программно-целевого подхода
Группа проблем Содержание проблемы
1. Методологические проблемы 1.1. «Директивность» выбора проблем для решения программными методами вместо научного анализа и понимание программно-целевого метода лишь как метода планирования. 1.2. Недостаточная проработанность методологических основ проблемного районирования, которая привела к тому, что целевые комплексные программы разрабатывались для проблем в соответствии с существующей системой административно-территориального деления страны и региона, что в результате снизило эффективность программных методов. 1.3. Игнорирование специфики кризисных ситуаций каждого региона, применение усредненного подхода и копирование программ, ведущих к неэффективному использованию ресурсов.
1.4. Разноплановость региональных проблем, ведущих к разработке многочисленных целевых мелких программ и к рассеиванию бюджетных средств, а также практически повсеместное отсутствие комплексных региональных программ, охватывающих эти проблемы. Разработка комплексных программ либо укрупнение мелких программ необходима для экономии бюджетных средств, повышения прозрачности программы, увеличения ответственности исполнителей и контроля за расходованием ресурсов. 1.5. Недопонимание разработчиками понятия «комплексности» программы, заключающегося в разработке функционально взаимосвязанных показателей и мероприятий комплексной системы, в четком определении функций каждого из используемых методов в решении задач на различных уровнях управления и этапах разработки программ. При переходе от высших уровней планирования к низшим уровням - от стратегического к тактическому управлению - эти методы должны быть точнее в связи с расширением возможностей учета всех сторон явлений, повышением достоверности информации и уменьшением степени неопределенности. 1.6. Недостаточность обоснования целей и определения основных задач реализации программы, отсутствие вариантов по составу мероприятий, ведущих к снижению эффективности ПЦП в целом. 1.7. Отсутствие оценки степени выполнимости поставленных задач, требующее доработки методологии с ориентацией на социально-экономическую и бюджетную эффективность мероприятий, их окупаемость и целевое расходование бюджетных средств. 1.8. Недостаточность увязки объемов финансирования программ с реальной бюджетной обеспеченностью; формирование отдельных программ разными организациями без их централизации и координации, приводящее к дублированию и рассеиванию средств. 1.9. Отсутствие условий для привлечения ресурсов заинтересованных в данной целевой программе лиц (организации здравоохранения, образования, социальной защиты и др.). 1.10 Отсутствие стимулов у бюджетополучателей к повышению качества услуг и снижению издержек в условиях нормативно-сметного бюджетного планирования при финансировании расходных статей.
2. Нормативные проблемы 2.1 Направленность федерального законодательства на приоритетное решение федеральных задач, фактическое игнорирование региональных проблем, решаемых с помощью государства. 2.2. Недостаточный учет в нормативных документах на этапе подготовки программ специфики решения крупных региональных проблем, игнорирование реальных возможностей народного хозяйства всей страны и отдельных регионов, фактическое отсутствие процедуры согласования интересов страны и отдельных субъектов РФ в процессе государственного прогнозирования и программирования. 2.3. Отсутствие четкого определения правового статуса государственных заказчиков, в результате чего работой по методическому руководству и координации деятельности по разработке и реализации программ, имеющих статус региональных, занимаются министерства, а не администрации субъектов РФ 2.4. Непроработанность вопросов об инициаторах целевой программы. Как правило, ими являются органы государственной власти, что не стимулирует инициативу непосредственно заинтересованных в программе лиц и исполнителей и в результате отражается на ее выполнении. 2.4. Несовершенство бюджетного законодательства по вопросам, касающимся ПЦП, несмотря на введение с 1 января 2008 г. новой редакции Бюджетного кодекса РФ 2.5. Отсутствие блока ответственности других участников разработки и реализации целевых программ на всех уровнях кроме ответственности заказчиков и заказчиков-координаторов программ на федеральном уровне. Выделение блока ответственности за предоставление бюджетных услуг особенно актуально в социальных программах.
3. Проблемы реализации программ 3.1. Трудность четкого определения ответственности властей всех уровней за реализацию программных мероприятий в интересах преодоления кризисных ситуаций. 3.2. Хроническая необеспеченность финансовыми ресурсами, которая в 90-е годы привела к малообоснованному завышению объема бюджетных заявок, превышающее реальные бюджетные возможности, что заставило Правительство РФ пересмотреть идеологию формирования федеральных программ, включая критерии выделения программ, сокращение их числа и приведение ограниченных финансовых ресурсов РФ в соответствие с потребностью финансирования ФЦП. [5, 31] 3.3. Отсутствие унифицированных показателей для проведения мониторинга программ на региональном и муници
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.