Гкуцрсинння идцржка сельсшиякшенных тшрпцпашданеле!
В.Н. Кульнев
ПОНЯТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ С ЕЛ ЬСКОХОЗЯ ЙСТВЕННЫХ ТОВАРОПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ
В настоящее время в Российской Федерации осуществляется реформирование законодательства в сфере государственного регулирования агропромышленного производства. Так, отменен Федеральный закон от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства»1, осуществляется разработка проекта Федерального закона «О развитии сельского хозяйства»2. Потребность в таком реформировании назрела давно и связана с общей необходимостью повышения содержательности и системности в закреплении правовых основ агропродовольственной политики.
Основные направления агропродовольственной политики на 2001-2010 гг. (одобрены на заседании Правительства РФ 27 июля 2000 г.; протокол № 25)3 предусматривают, что проект Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» должен определить основные направления государственной аграрной политики, основные формы и методы государственной поддержки и регулирования АПК и другие условия, обеспечивающие повышение эффективности агропромышленного производства. Таким образом, данный закон должен быть построен на принципиально иной основе, нежели Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства».
Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» закреплял отдельные меры государственного регулирования (например, кредитование агропромышленного производства в соответствии со ст. 14) с указанием конкретных направлений расходования бюджетных средств в рамках данной меры регулирования (например, в рамках государственного регулирования кредитования осуществляется краткосрочное кредитование сезонных затрат, долгосрочное кредитование, залог сельскохозяйственной продукции, лизинг в сфере агропромышленного производства). Таким образом, устанавливая отдельные меры регулирования, Федеральный закон № 100 отражал содержательную сторону аграрной политики.
Такой концептуальный подход был вполне оправдан, в особенности учитывая условия, в которых данный закон был принят. Как справедливо считает М.И. Паллади-на, «отказ от государственного влияния на протекающие в стране экономические процессы - одна из наиболее крупных ошибок проводимых реформ, приведших к неоценимым негативным последствиям»4. Поэтому принятие Федерального закона о государственном регулировании агропромышленного производства является лишь первым шагом на пути усиления экономической функции го-сударства5.
1 Статья 156 (п. 50) Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
2 Поручение Президента РФ от 11 июня 2003 г. № Пр-1063.
3 Информационный бюллетень Министерства сельского
хозяйства Российской Федерации. 2001. № 1-2. С. 3-12.
4 Палладина М.И. О дальнейшем развитии аграрной реформы и некоторых аспектах правового статуса сельскохозяйственных предприятий и организаций // Государство и право. 1997. № 1. С. 50.
5 Там же.
Вместе с тем практика применения Федерального закона № 100 показала, что закрепление такой содержательной стороны агропродовольственной политики совершенно недостаточно для реализации комплекса мер государственного регулирования АПК и, в частности, мер государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. Без закрепления организационных начал осуществление такой поддержки будет существенно менее эффективным.
Так, среди проблем, возникающих вследствие отсутствия закрепления на уровне Федерального закона организационных основ аграрной политики, необходимо назвать существование в Российской Федерации такой меры государственной поддержки, как деятельность ОАО «Российский сельскохозяйственный банк» - структуры, созданной полностью за счет бюджетных средств, предназначенных для государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, но функционирующей как коммерческий банк с универсальной правоспособностью, юридически не связанной в осуществлении своей деятельности ни с какой-либо отраслью экономики, ни с какими-либо специальными условиями кредитования и осуществления иных коммерческих сделок1.
Таким образом, если Федеральный закон «О государственном регулировании агропромышленного производства» закреплял отдельные направления государственного регулирования, то новый закон должен вывести закрепление правовых основ аграрной политики на качественно новый уровень, а именно не только путем установления направлений аграрной политики, но и более общих конструкций - форм и методов государственной поддержки и государственного регулирования АПК.
В связи с этим, в новом законе должны быть четко закреплены основные понятия, применяемые в законодательстве РФ в сфере государственного регулирования АПК.
1 Кульнев В.Н. Финансово-кредитная политика в АПК и функции Россельхозбанка // Право и политика. 2002. № 6. С. 83-93.
Одним из таких широко применяемых понятий является понятие государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, которое однако не было закреплено ни в предшествующем законе, ни в разработанном проекте Федерального закона «О развитии сельского хозяйства и агропродо-вольственного рынка в Российской Федера-ции»2.
Для закрепления понятия государственной поддержки необходимо уяснить его роль в механизме государственного регулирования АПК и его связь с иными направлениями агропродовольственной политики. В связи с этим, следует отметить, что агропро-довольственные отношения в любой рыночной системе хозяйствования характеризуются тенденцией падения рентабельности по сравнению с другими отраслями экономики. Именно данная экономическая тенденция влечет необходимость специфической сферы деятельности государства в агропродо-вольственной сфере, связанной с выплатой финансовых средств сельскохозяйственным товаропроизводителям в целях повышения их доходов.
Таким образом, различаются направления финансирования субъектов аграрных отношений при осуществлении государственного регулирования АПК:
1. Выплаты хозяйствующим субъектам как условие участия в тех или иных программах государственного регулирования агропромышленного комплекса.
2. Компенсация выпадающего дохода сельскохозяйственным товаропроизводителям вследствие экономической тенденции падения доходности сельскохозяйственного производства.
В первом случае хозяйствующий субъект получает финансовые средства в качестве компенсации тех или иных обязательств, выполняемых им в интересах государственных органов, осуществляющих разнообразные меры регулирования аграрных рынков (осуществление закупочных и товар-
2 Проект № 46571-4 (Справочно-правовая система Кон-сультантПлюс: Законопроекты).
ных интервенций, информационное, научное и кадровое обеспечение АПК, развитие инфраструктуры сельских территорий и пр.). В данном случае хозяйствующий субъект действует в интересах всех (большинства) субъектов аграрных рынков, в интересах сельских жителей. Поэтому наиболее подходящей правовой формой реализации данной функции государства в сфере регулирования АПК является размещение государственных заказов на закупку и поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг.
Меры государственного регулирования АПК, связанные с выполнением функции государства, указанной во втором из вышеприведенных случаев, обладают определенной спецификой, которая проявляется в том, что такие выплаты сами являются целью данного направления государственного регулирования АПК. Таким образом, если целью финансирования в первом из вышеприведенных направлений государственного регулирования является принятие субъектом аграрного рынка тех или иных обязательств, то во втором случае такая цель не ставится, более того в законодательстве РФ должен быть предусмотрен исчерпывающий перечень условий, который может включаться в договоры с сельскохозяйственными товаропроизводителями при осуществлении данной меры государственного регулирования АПК.
Такие меры регулирования могут быть связаны с выполнением тех или иных обязанностей сельскохозяйственным товаропроизводителем только в случаях, когда это необходимо для обеспечения надлежащего функционирования механизмов финансирования при реализации данного направления агропродовольственной политики. К таким «обеспечительным» обязанностям могут относиться:
- предоставление информации о целевом расходовании средств;
- иные специальные условия в зависимости от вида мер регулирования, например:
- в случае осуществления финансового оздоровления сельскохозяйственных товаропроизводителей - соблюдение согласо-
ванного графика и условий погашения задолженности;
- в случае субсидирования процентной ставки по привлеченным кредитам - своевременное погашение кредита;
- в условиях стабилизации сельскохозяйственного производства выделение финансовых средств может быть увязано с ограничением производства тех или иных видов продукции.
Правовая форма размещения государственного заказа совершенно не подходит для реализации данного направления. Государственный заказ необходим для того, чтобы на конкурсной основе выявить юридическое лицо (индивидуального предпринимателя), финансовые и организационные возможности которого позволяют обеспечить поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг. Напротив, при реализации второго направления не ставится цель осуществлять какую-либо специфическую хозяйственную деятельность в интересах государства. Кроме того, в соответствии с экономическим смыслом данного направления (компенсация выпадающего дохода вследствие падения рентабельности), бюджетные средства должны выделяться всем производителям, соответствующим установленным в законе условиям выплаты средств по тем или иным программам поддержки.
При этом, разные экономические цели реализации двух вышеприведенных направлений государственного регулирования АПК обусловливают не только особенности правовых форм их реализации, но и правовых форм их закрепления. Первое направление преследует цель осуществления определенных структурных изменений в хозяйственной сфере АПК, для чего необходимо предусмотреть опреде
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.