ПОНЯТИЕ И ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ
ОСОБЕННОСТИ КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В ОБЛАСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ
ГАЛИЦКАЯ Наталья Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии. E-mail: prigos@mail.ru
Краткая аннотация: в научной статье раскрываются понятие и особенности контроля и надзора, осуществляемого государственными органами власти в области обеспечения безопасности в России. Исследуются позиции современных ученых в этой области, приводятся примеры нормативных актов, обозначаются юридические проблемы и пути их решения в данной сфере.
In the scientific article the concept and features of the control and supervision exercised by government bodies of the power in the field of safety in Russia reveal. Positions of modern scientists in this area are investigated, examples of regulations are given, legal problems and ways of their decision in this sphere are designated.
Ключевые слова: административное право; государственное управление; безопасность; права и свободы граждан; природные и техногенные угрозы.
Administrative law; public administration; safety; rights and freedoms of citizens; natural and technogenic threats.
Контроль и надзор за обеспечением национальной безопасности по своей юридической природе являются неотъемлемым механизмом любой государственной деятельности, которая, как уже отмечалось выше, в качестве неизменной цели преследует защиту прав и интересов граждан от негативных проявлений природной, техногенной и иной среды. В этом контексте контрольно-надзорная деятельность может быть рассмотрена в качестве атрибута, способствующего укреплению демократических основ российской государственности. При рассмотрении рациональной связи между категориями «контроль» - «надзор» - «безопасность», С.В. Белов, А.В. Ильницкая и А.Ф. Козь-яков выдвигают тезис о том, что они являются звеньями одной цепи, находятся в целостном единстве и взаимодополняют друг друга. Объединенные управленческими связями и отношениями эти юридические конструкции не могут существовать по отдельности. При попытке их расчленения путем выделения и обособления какой-либо одной категории, все они автоматически становятся аморфными и не под-
1
дающимся позитивному правовому анализу .
1 Белов С.В, Ильницкая А.В., Козьяков А.Ф. Безопасность жизнедеятельности: Учебник для вузов / Под общ. ред. С.В. Белова. 2-е изд., испр. и доп. М.: Высшая школа, 2005. С. 300.
Следует признать заслуживающим внимания мнение В.И. Ярочкина, который высказывается о том, что экзистенциальная сущность контроля и надзора в России берет свое начало в Конституции РФ, которая определяет основу этой деятельности, но вместе с этим, нуждается в практической конкретизации, без которой она лишена всякого смысла. Именно процедурные (иногда казуальные) аспекты, заключающиеся в определении условий, средств и способов реализации контрольно-надзорных мероприятий, осуществляемых преимущественно органами исполнительной власти, дают возможность охарактеризо-
2
вать их в целом как административно-правовые .
Наука административного права за годы своего развития накопила значительный массив теоретических интерпретаций рассматриваемых терминов, которые ввиду различий в предлагаемых трактовках на каждом этапе общественного развития на сегодняшний день не обладают признаками единства. По нашему мнению, в этой ситуации С.Н. Братановский справедливо отмечает, что разные подходы к определению контроля и надзора не столько отражают стремление дать универсальную формулу этих понятий, сколько являются следствием рас-
2 Ярочкин В.И. Секьюритология - наука о безопасности жизнедеятельности. М.: Ось-89, 2000. С. 89.
смотрения данных феноменов через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики и др. Поэтому нельзя не согласиться с позицией каждого из авторов, ибо в их индивидуальном подходе непременно содержится один из элементов того большого и емкого содержания, которым обладают контроль и надзор1.
По мнению В.П. Беляева, сущность контроля заключается в проверке соответствия результатов заданным параметрам, его целям, а содержание - в том, что уполномоченные органы и лица, используя организационно-правовые способы и средства, в рамках компетенции выясняют, соответствует ли деятельность подконтрольных объектов нормативным предписаниям и нормативно-правовым актам, поставленным перед ними задачам; анализируют результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, запланированных способов и результатов и непосредственно принимают меры по их устранению и привлечению к
2
ответственности виновных .
Д.Н. Бахрах рассматривает контроль как неотъемлемую часть внутрисистемного управления. По его мнению, управленческий контроль представляет собой возможность физических и/или юридических лиц обеспечивать управление хозяйственной деятельностью
ность принять корректирующие меры, в отдельных случаях привлечь виновных к ответственности, получить возмещение причиненного ущерба или осуществить мероприятия по предотвращению таких нарушений в будущем»4.
Как отмечают А.П. Алехин, А.А. Кармо-лицкий и Ю.М. Козлов, суть надзора состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных
5
в законах и подзаконных актах .
Е.В. Шорина высказывается о том, что сущность надзора заключается в постоянной деятельности надзирающих органов по осуществлению проверок поднадзорных предприятий и организаций независимо от их желания, а также избирании и применении на месте мер к устранению выявленных недостатков и нарушений и наказанию виновных в них лиц6.
Проводя ретроспективный анализ позиций исследователей в области административного права 60-80 гг. прошлого столетия отметим, что в основном контроль и надзор в теории советского государственного управления рассматривались как идентичные понятия (А.А. Годунов7, М.С. Студеникина8, В.Г. Афанасьев9, 10
Е.В. Шорина ). При этом, указанная деятельность не имела строгой правовой регламентации и принципиальных различий в формах и методах, а опиралась исключительно на руководящие директивы партийных органов, осно-
предприятия, преемственность управленческих ванные на идейно-политических концепциях по-
решений и структуры .
Некоторую, на наш взгляд, долю новаторства содержит подход к определению данной категории авторов учебного пособия, посвященного субъектам административного права, которые полагают, что «контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, которая должна вскрывать отклонения от принятых стандартов и нарушения принципов законности, эффективности и экономности расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возмож-
строения тоталитарного государства .
Вместе с этим, отдельные исследователи, основываясь на диалектических различиях контроля и надзора, а также на функциональных особенностях органов и должностных лиц, реализующих полномочия в данных сферах, вы-
1 Братановский С.Н. Административное право России: Учебник. М.: Директ-Медиа, 2013. С. 296.
2 Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Дисс. ... на соиск. докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 6.
3 Бахрах Д.Н. Административное право. М., 2000. С. 199.
4 Братановский С.Н., Кочерга С.А., Братановская М.С. Субъекты административного права: Уч. пособие. М.: Директ-Медиа, 2014. С. 57.
5 Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М.: ИКД «Зерцало-М», 2003. С. 320.
6 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 182.
7 Годунов А.А. Введение в теорию управления. (Система промышленного производства). М.: Экономика, 1967. С. 83.
8 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (Проблемы надведомственного контроля). М.: Юрид. лит-ра, 1974. С. 12.
9 Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М.: Политиздат, 1977. С. 125.
10 Шорина Е.В. Указ. соч. С. 21-22.
11 Погосян Н.Д. Счетная палата РФ. М.: Юрист, 1998. С. 107.
сказали гипотезу о необходимости их теоретического и практического разграничения.
В частности, А.П. Лончаков указывает, что государственный надзор осуществляется по определенному кругу вопросов в отношении всех субъектов хозяйственной деятельности. Его обязательным следствием является наступление административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам. В отличие от этого, государственный контроль проводится только в отношении подведомственных предприятий, учреждений и организаций. Подобное является правовой почвой для раздельного исследования понятий «ведомствен-
1
ный контроль» и «надведомственный надзор» .
Отметим, что любая концепция, подразумевающая организационное разделение надзора и контроля, во всех случаях предполагает формирование двух практически не связанных между собой систем органов и входящих в их состав организаций. А это, в свою очередь, создает предпосылки к кардинальному реформированию системы государственного устройства России, изменению функциональных основ всех без исключения органов исполнительной власти, а также изменение конституционных приоритетов, связанных с процедурными аспектами обеспечения защиты прав личности, общества и государства. Поскольку положительный результат от этих мероприятий мы можем лишь отдаленно предполагать, а его достижение требует колоссальных усилий, материальных и временных затрат, мобилизации всех имеющихся в государстве ресурсов и изыскания новых источников, требующихся для реализации широкомасштабных мероприятий в данной области, то в рассматриваемом аспекте разграничение контроля и надзора на практике представляется необоснованным и лишенным актуальности.
Отметим, что на федеральном уровне точку в данных дискуссиях законодатель поставил в 2001
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.