Юридические науки
Теория и история государства; история учений о праве и государстве
Яковлева А.И., аспирант Современной гуманитарной академии
ПОПЫТКА КОДИФИКАЦИИ СОВЕТСКОГО ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В 1940-1950 ГОДЫ
В своем выступлении на совместном заседании Государственного совета и Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития 23 декабря 2013 года Председатель Счётной палаты РФ Т. Голикова обратила внимание на крайнее несовершенство норм градостроительного законодательства1. Традиционно «оправдательным» аргументом такого положения дел считалась относительная молодость этой подотрасли российского права. Между тем, это не совсем так, научные наработки по проблематике градостроительной кодификации велись всё послевоенное время. До этого в СССР практически полностью отсутствовало градостроительное законодательство, как и правовые механизмы градорегулирования. Масштабные задачи послевоенного восстановления выявили очевидную непригодность в новых условиях законодательных актов по градостроительству 1920-х - начала 1930-х годов. В то же время, потребность в градостроительном законодательстве резко обострилась. Объект проектирования - город стремительно менялся под воздействием сложных и противоречивых послевоенных обстоятельств. Директивные документы постоянно указывали на то, что градостроительное проектирование, в тех формах, как оно сложилось к 1940-м годам, хронически отставало от условий, складывавшихся на местах2.
В отсутствие единого градостроительного акта 16 августа 1944 года СНК СССР принял постановление «О Государственном архитектурно-строительном контроле» . Согласно временной инструкции, выпущенной Комитетом в 1944 году, неоднократной проверке и утверждению на различных уровнях должны были подвергаться буквально все проекты - генпланы, проекты детальной планировки, проекты отдельных зданий, типовые проекты и т.д.4 В то
1 Совместное заседание Госсовета и Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей развития страны 23 декабря 2013 года. Президент России. Официальный сайт http://www.kremlin.ru/news/19882
2 Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 21.08.1943 г. № 24 «О неотложных мерах по восстановлению народного хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации» // Сборник постановлений, приказов и инструкций по вопросам планировки населенных мест и архитектурного проектирования. М., 1948. С. 4-14; постановление СНК СССР от 13.10.1944 г. № 37 «О главных архитекторах городов» // Сборник руководящих материалов по гражданскому строительству. М., 1947. С. 14.
3 Согласно данному Постановлению в Комитете создавались соответствующие Главное управление, в управлениях по делаем архитектуры союзных республик - главные инспекции, в управлениях по делам архитектуры автономных республик, краев, областей, Москвы, Ленинграда и Киева - инспекции, в управлениях главных архитекторов городов (по списку) - городские инспекции государственного архитектурно-строительного контроля. Причем непосредственный контроль за качеством застройки городов был возложен именно на городские инспекции (там, где они были созданы), каждая более высокая ступень в этой иерархии контролировала уже деятельность подопечных ей контрольных организаций// Сборник руководящих материалов по гражданскому строительству. М., 1947. С. 30.
4 Сборник руководящих материалов по гражданскому строительству. М., 1947. С. 95-100.
же время работа контрольного органа существенно затруднялась как ведомственностью, так и крайней противоречивостью действующего регулирования в строительной сфере.
Одной из первых попыток того времени, направленной на разработку целостного нормативного акта, который бы регулировал градостроительную деятельность в СССР стала разработка Комитетом по делам архитектуры в июле 1946 г. проекта постановления Совета Министров СССР «Об улучшении и упорядочении планировки городов СССР»1. Однако этот законодательный акт так и не был принят.
По окончании Великой Отечественной войны Комитет по делам архитектуры приступает к разработке некоего универсального свода правил, имевшего бы силу закона и регулирующего застройку городов, что было особенно важно в процессе восстановления, массового перемещении населения и реэвакуированных предприятий. Первой попыткой решения данной проблемы следует считать исследование по классификации населенных мест, начатое ещё в годы войны в Академии архитектуры СССР под руководством К.С. Алабяна и Н.Х. Полякова. Это исследование, рассматривавшееся как фундамент научной базы для последующей разработки градостроительных норм, было рассчитано на далекую перспективу. В то же время, уже на начальных стадиях работы встали вопросы о принципиальных критериях классификации, на которые нельзя было ответить, не имея многолетних исследований условий функционирования городов и поселков, особенностей жизни города и деревни. В условиях планового хозяйства, функционировавшего на мобилизационной основе по принципам административного рынка разработка градостроительного законодательства при отсутствии гарантий его соблюдения участниками градостроительного процесса была чисто теоретической работой, в целом лишенной реального практического содержания.
Тем не менее, в 1946 г. Комитет по делам архитектуры по своей инициативе начал разработку Градостроительного Устава (в другой редакции - Градостроительного Кодекса2), как нормативного акта, регулирующего порядок осуществления градостроительной деятельности. Разработчики проекта активно изучали градостроительное законодательство Западной Европы и США, составляя аналитические обзоры, в которых были выделены следующие особенности зарубежного законодательства по планировке городов:
- регулятивный характер плана, сопровождающийся юридическим документом, в котором излагаются права и обязанности всех застройщиков); - наличие твердого порядка рассмотрения конфликтов и споров;
- тщательность в согласовании с заинтересованными ведомствами и лицами вопросов, относящихся к разработке проекта планировки, в самой стадии проектирования;
- определенный правовой порядок в течение промежуточного периода между началом проектирования и утверждением проекта;
- наличие постоянно действующих планировочных органов (помимо городских архитекторов), обеспечивающих преемственность работы;
- распространение принципа регулирования не только на застраиваемые, но и на те территории, которые предназначены для освоения на последние очереди;
- проведение комплексной застройки (осуществление благоустройства одновременно с застройкой, а иногда и до строительства)3.
В условиях начавшейся борьбы с космополитизмом и «преклонением перед иностранщиной» изучение зарубежного опыта стало не только не актуальным, но и опасным. Оно было вскоре свернуто как в связи с развернувшейся борьбой с «низкопоклонством перед Западом», так и в связи с тем, что опыт западного правового регулирования невозможно было применить в советских условиях. В результате разработка первого советского кодифициро-
1 РГАЭ, ф. 9432, оп. 1, дд. 46, 50.
2 РГАЭ, ф. 9432, оп. 1, дд. 281, 282, 283, 284.
3 РГАЭ, ф. 9432, оп. I, д. 285, лл. 8-9.
ванного градостроительного акта, направленного на регулирование градостроительной деятельности, была прекращена.
В целом, подходы к разработке Градостроительного Устава были близки принципам работы над Урочным Положением для строительства. Урочное Положение, разработка которого была начата в 1920-30-е годы, содержало только расходы рабочей силы и материалов, а проект, разрабатываемый после войны Министерством строительства предприятий тяжелой индустрии СССР1 и специальными комиссиями, подробно регламентировал все аспекты строительной деятельности. Государство при этом получало возможность управления про-ектно-строительным процессом как непосредственно, через некий центральный орган по строительству, так и через строительные управления министерств и ведомств.
В состав Урочного Положения предполагалось включить технико-экономические показатели, иначе говоря, эталонные нормативные описания продукции проектно-строительного процесса по массовым объектам строительства. Работа над Градостроительным Уставом, выполнявшаяся только силами Комитета не могла опереться на реализованные в практике удачные решения, да и сама логика жесткого технического нормирования явно не работала в сфере градостроительства.
Постановлением Совета Министров СССР от 24.08.1955 № 1552 «Об упорядочении планирования, укреплении хозяйственного расчета, финансовой дисциплины и улучшении сметного дела в строительстве»2 Урочное Положение фактически было преобразовано в первый отечественный СНиП (строительные нормативы и правила), утвержденный в 1955 году, а кодифицированное градостроительное законодательство в рассматриваемый период так и не было принято.
В послевоенный период работа над градостроительным законодательством так и не вышла из стадии разработки. Причины этого крылись как в правовой, так и в экономической и политической плоскостях. Во-первых, для плановой директивной экономики сама форма законодательного регулирования была не только не характерна и неудобна, но даже чужда. Здесь исходили не из законности того или иного действия, а чаще всего - из его целесообразности. В градостроительном законодательстве сложилась ситуация, когда даже самая правильная политическая линия, выраженная в нормах права, способна вступить со временем в противоречие с потребностями развивающихся общественных отношений3.
Во-вторых, сохранялась внутренняя противоречивость и неоднородность концептуальной основы понимания города. В третьих, не было средств и политической воли на комплексные исследования в сфере планирования, строительства, функционирования и управления городов. Все это давало возможность выразить в законодательной форме лишь более или менее продуманные формальные требования к составу проектов планировки4. В связи с этим комплексная кодификация градостроительного законодательства в советский период не уда-
1 Сложности кодификации правовых актов в градостроительстве были связаны т
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.