В.Н. ХОРЬКОВ, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Балтийского федерального университета им. И. Канта
e-mail: horkov-v@mail.ru
В статье исследуется статус Правительства РФ в контексте административной реформы. В этой связи предлагается внести изменения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Ключевые слова: Правительство РФ, административная реформа, полномочия, руководство, Президент РФ.
The Government of the Russian Federation in the mirror of Administrative Reform
Khorkov V.
This article researches the status of the Russian Government in the context of Administrative Reform. It is therefore proposed to amend the Federal Constitutional Law "On the Government of the Russian Federation".
Keywords: Government of the Russian Federation, Administrative Reform, powers, leadership, President of the Russian Federation.
УДК 342.518
Правительство Российской Федерации в зеркале административной реформы
В марте 2004 года, как известно, в Российской Федерации стартовала давно ожидавшаяся административная реформа, начало которой было положено Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В результате реформы количество федеральных органов исполнительной власти было сокращено с семи до трех. Суть реформы состояла в том, чтобы за каждым видом федеральных органов исполнительной власти закрепить отличные от другого вида функции. Так, на федеральные министерства были возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности.
На федеральные службы возлагались функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
Специальные функции были возложены на федеральные агентства: в установленной сфере деятельности они осуществляют функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Однако оригинальная и заслуживающая поддержки идея разделения функций между тремя видами федеральных органов исполнительной власти не выдержала испытания временем. Уже в 2005 году Федеральное агентство
по сельскому хозяйству было упразднено, а его функции были переданы Министерству сельского хозяйства РФ. Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» ряд федеральных агентств были ликвидированы, а их функции перешли к соответствующим министерствам.
Например, было упразднено Федеральное агентство по культуре и кинематографии, а его функции переданы Министерству культуры РФ; функции упраздненного Федерального агентства по промышленности были переданы Министерству промышленности и торговли РФ.
Таким образом, федеральные агентства, основным назначением которых является оказание государственных услуг, постепенно вытесняются, а их функции передаются федеральным министерствам, которые опять превращаются в органы с обширной компетенцией. Это означает, что административная реформа в отношении федеральных органов исполнительной власти начинает давать сбой.
К сожалению, административная реформа почти не затронула деятельность высшего исполнительного органа государственной власти — Правительства Российской Федерации. Не сделано даже то немногое, что было намечено по реформированию Правительства РФ. Так, распоряжением Правительства РФ от 06.05.2008 № 632-р была одобрена Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года. Однако она не реализована в полном объеме до сих пор. Руководитель проекта «Поддержка электронного правительства» в Российской Федерации Жан-
Жак Кудела в декабре 2011 года отметил, что отсутствие доверия — это главное препятствие для того, чтобы проект «Электронное правительство» воплотился на практике так, как это произошло практически в двадцати семи странах—участницах Евросоюза, где электронное правительство стало реальной частью демократического общества1.
В рамках административной реформы нуждается в существенных изменениях Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о Правительстве РФ).
На необходимость пересмотра ряда положений Закона о Правительстве РФ еще в 2005 году, когда в разгаре была административная реформа, справедливо указывала профессор Н.И. Побежимова, хотя конкретных предложений по изменению федерального конституционного закона ею не было внесено2.
Следует отметить, что в последние годы законодатель ограничился лишь незначительными изменениями Закона о Правительстве РФ, большинство из которых не имели прямого отношения к административной реформе.
В рамках данной статьи будут проанализированы некоторые положения Закона о Правительстве РФ и сформулированы конкретные предложения законодателю, направленные на повышение роли Правительства РФ в контексте административной реформы.
Крайне важно четкое законодательное определение природы Правительства РФ, уточнение его места в системе федеральных органов исполнительной власти. Обратимся в этой связи к ст. 1 Закона о Правительстве РФ, которую приведем дословно:
«Статья 1. Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».
Приведенная статья юридически небезупречна. Название статьи «Правительство Российской Федерации — высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации» не соответствует ее содержанию. По непонятным причинам в самой статье о природе Правительства РФ как высшего ис-
полнительного органа государственной власти ничего не сказано. В статье 1 Закона о Правительстве РФ нелишне было бы указать, что Правительство РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти. С учетом сказанного целесообразно, на наш взгляд, ст. 1 Закона о Правительстве РФ дополнить нормой следующего содержания: «Правительство Российской Федерации является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации».
Для понимания статуса Правительства РФ важно подчеркнуть, что Правительство РФ не только высший, но и федеральный орган исполнительной власти. Действующая Конституция РФ использует дефиницию «система федеральных органов исполнительной власти», но при этом не расшифровывает понятие, не выделяет элементы этой системы. Толкование понятия «система федеральных органов исполнительной власти» дано в постановлении Конституционного суда РФ от 27.01.1999 № 2-П «По делу о толковании статей 71 (пункт «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации»3 (далее — Постановление КС РФ № 2-П), в котором четко указано, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство РФ, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ, Закона о Правительстве РФ и иных федеральных законов.
Таким образом, исходя из Постановления КС РФ № 2-П, можно сделать вывод о том, что Правительство РФ входит в систему федеральных органов исполнительной власти и обладает более высоким статусом по сравнению с министерствами и другими федеральными органами исполнительной власти. Попутно отметим, что указы Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти должны учитывать Постановление КС РФ № 2-П. К сожалению, так бывает далеко не всегда. Так, п. 1 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 предусматривает, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Правительство РФ вопреки позиции КС РФ в упомянутом Указе Президента РФ не включено в систему федеральных органов исполнительной власти. Такой подход вряд ли способствует повышению авторитета Правительства РФ.
Реформирование Правительства РФ, по нашему мнению, не может не коснуться пересмотра тех ограничений, которые установлены
1 Российская газета. 2011. 14 дек.
2 См.: Побежимова Н.И. Концептуальные положения административной реформы в России // Административное право и процесс. 2005. № 1. С. 23.
3 СЗ РФ. 1999. № 6. Ст. 866.
ст. 11 Закона о Правительстве РФ для членов Правительства РФ. Так, например, члены Правительства РФ не вправе:
— быть членами Совета Федерации, депутатами Государственной думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и депутатами выборных органов местного самоуправления;
— замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, за исключением случаев, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и указами Президента РФ;
— заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы;
— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
— использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;
— получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства РФ;
— получать в связи с осуществлением своих полномочий от физических и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, д
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.