Г.Е. Быстров
ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЛЮ
Конституционно-правовой режим муниципальной собственности на землю базируется на нормах ч. 2 ст. 8 и ч. 2 ст. 9 Конституции РФ, которая вслед за Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» (п. 2 ст. 6) и Законом РСФСР «О местном самоуправлении» (п. 3 ст. 36), легализовавшем понятие муниципальной собственности на земельные участки, выделила наряду с частной и государственной собственностью в качестве самостоятельной формы земельной собственности муниципальную собственность и гарантировала юридическое равенство всех форм собственности, равное их признание и защиту всеми допускаемыми средствами. Гражданско-правовой режим муниципальной собственности на землю определен ст. 215 ГК РФ, который предусматривает, что имущество может принадлежать на праве муниципальной собственности таким субъектам, как городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.
Аналогичное положение закреплено Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления»1, в котором получили развитие конституционные положения о местном самоуправлении как неотъемлемом институте правового государства, как одной из основ конституционного строя РФ. Закон открывает путь законодательному регулированию местного самоуправления субъектами РФ, одной из фундаментальных основ которого является муниципальная собственность на землю.
В связи с этим, с точки зрения субъектного состава права муниципальной
1 СЗ РФ. 2003. № 40 . Ст. 3822.
собственности на землю, заслуживают внимания положения, содержащиеся в гл. 2 о принципах территориальной организации местного самоуправления в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. В муниципальном праве термин территории муниципального образования используется для обозначения исторически сложившихся земель населенных пунктов, прилегающих к ним земель общего пользования, территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационных земель, земель для развития поселений в границах муниципальных образований независимо от форм собственности и целевого назначения.
Поскольку в данном случае речь идет о самостоятельной форме земельной собственности, о конституционном праве населения на самостоятельное решение вопросов владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, принципиально важно указание закона на то, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления. Это означает, как это следует из п. 3 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», что право муниципальной собственности на землю может быть ограничено только федеральным законом и только тогда, когда это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав
и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Вопреки сказанному, начала местного самоуправления, признанные Конституцией РФ (ст. 8, 9 и 132) и провозглашенные Федеральным законом от 28 августа 1995 г. « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, длительное время не реализовывались на практике. Проведенная в соответствии с Государственной программой приватизация муниципальных земель лишила многие муниципалитеты органичной для них собственности. Муниципальные образования обладали лишь формально гарантированным правом на землю и длительное время не имели земель в собственности, так как ни один федеральный закон не устанавливал критерии, на основе которых можно было закрепить землю в муниципальную собственность. В результате сужалась экономическая база муниципального развития, подрывалась финансовая основа местного самоуправления, усиливалась финансовая зависимость органов местного самоуправления от органов государственной власти субъектов РФ, затруднялось создание предпринимательской среды и формирование предпринимательских структур на муниципальном уровне. Надо учитывать также, что на практике муниципальными землями фактически распоряжались главы муниципальных образований, местная администрация (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований), зачастую они распоряжались ими как своей собственностью, что вело к ослаблению или вообще к ликвидации контроля со стороны населения за деятельностью глав администраций и местной администрации.
Все это потребовало разработки экономических и социальных мер, обеспечивающих реальное осуществление населением через систему выборных органов местного самоуправления функций по управлению и распоряжению землями муниципальной собственности, установлению условий ис-
1 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
пользования земель, находящихся в границах муниципальных образований, осуществлению контроля за использованием земель на территории муниципальных образований.
Правовую основу такой муниципальной реформы составляет Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который установил основы народовластия, гуманистические, социальные, территориальные, политические и финансово-экономические основы реального и эффективного местного самоуправления. В сфере муниципальных имущественных, в том числе и земельных, отношений, регулируемых земельным, муниципальным, гражданским и финансовым правом, особо должны быть выделены общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, включая вопросы формирования муниципальной собственности на землю, полноценных местных бюджетов и иных местных финансов муниципальных образований.
Муниципальные имущественные, в том числе и земельные, отношения, основанные на различных методах правового регулирования, в том числе на административном и ином властном подчинении одной стороны другой, и относящихся не только к гражданскому, административному, муниципальному, но и к другим отраслям права, в том числе и земельному праву, базируются также на правовых нормах, регулирующих разграничение государственной собственности на землю субъектов РФ и муниципальной собственности на землю. Главная задача такого разграничения состоит в том, чтобы определить субъектный состав права муниципальной собственности на землю, выделить земельные участки в качестве объекта права муниципальной собственности на землю, закрепить правовые основания, по которым земли субъектов РФ могут быть переданы в муниципальную собственность, придать определенный статус объектам муниципальной недвижимости на основе государственной регистрации прав на муниципальные земли и сделок с ним.
Исходным пунктом для определения субъектного состава права муниципальной собственности на землю является определение муниципального образования. Оно дано в п. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении, который в соответствии с поселенчес-ко-территориальным принципом определяет муниципальное образование как городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ или внутригородскую территорию федерального значения. В законе содержится исчерпывающий перечень территориальных уровней местного самоуправления.
Применяемое в данном законе понятие «муниципальное образование» не совпадает с понятием « городское» или «сельское поселение». Первое по своему содержанию является более широким. Другие муниципальные образования могут означать и названные п. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении разновидности поселений: муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией; городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района; части поселений, которые не являются самостоятельными поселениями (внутригородские территории города федерального значения); межселенные территории, находящиеся вне границ поселений. Пространственная сфера муниципального образования как субъекта права муниципальной собственности на землю ограничена, как правило, территорий, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
На практике нередко допускается произвольное, субъективистское толкование норм, содержавшихся ранее в п. 1 ст. 1 Закона о местном самоуправлении 1995 г. и закрепленных в настоящее время в п. 1 ст. 2 действующего Закона о местном самоуправлении. Классический пример узкого толкования понятия « муниципальное образование» - Закон Удмуртской республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государ-
ственной власти в Удмуртской Республике». Статьей 7 (ч. 4) и взаимосвязанным с ней п. 2 гл. 4 «Заключительные и переходные положения» данного закона изменен перечень видов самоуправляющихся территорий (муниципальных образований), из которого исключены самоуправляющиеся территориальные единицы определенного типа, а именно: районы и города, согласно ст. 74 Конституции Удмуртской республики, имеющие статус административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской республики.
Такое толкование понятия « муниципальное образование» является ограничительным по сравнению с понятием, содержавшимся в прежнем и действующем федеральном муниципальном законодательстве. Оно не согласуется также с нормами ст. 131 Конституции РФ, которая закрепила положение о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и других местных условий.
В постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности указанного выше Закона Удмуртской республики Конституционный суд РФ выразил позицию, согласно которой не могут быть созданы органы представительной и исполнительной власти территориальных единиц, не обозначенных в Конституции (уставе) субъекта Федерации в качестве административно-территориальных,
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.