УДК 342.7:342.25
Право на ограничение прав: пределы правотворческой компетенции субъектов Российской Федерации
М.В. Пресняков,
доктор юридических наук, профессор кафедры служебного и трудового права Поволжского института управления им. П.А. Столыпина РАНХиГС
Россия, Саратов
jamiUaveUeva@yandex.ru
Рассматривается вопрос о допустимости ограничения конституционных прав граждан законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Отмечается, что на сегодняшний день некоторые федеральные законы санкционируют возможность ограничения конституционных прав региональным законодательством, что нарушает конституционный принцип равенства независимо от места жительства.
Ключевые слова: ограничения конституционных прав, региональное законодательство, регулирование и защита прав, равенство независимо от места жительства, конституционные критерии ограничений прав и свобод.
В доктрине конституционного права общепризнанной является позиция, согласно которой любые ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина могут устанавливаться исключительно федеральным законом. Однако в специальной литературе высказывалась альтернативная точка зрения о том, что Конституция РФ прямо не запрещает устанавливать ограничения основных прав и свобод региональным законодательством. Так, А.В. Должиков, обосновывая возможность ограничения конституционных прав законами субъектов Российской Федерации, отмечает, что подобный подход позволяет снять определенные противоречия в существующей системе разграничения полномочий федерального и регионального законодателей. «С одной стороны, обеспечивается определенная самостоятельность субъектов Российской Федерации и децентрализация публичной власти. Иное обусловливает невозможность региональным законодателем осуществления полномочий по защите основных прав (п. «б» ч. 1 ст. 72) и приводит к дублированию федерального законодательства» [3].
Аргументация А.В. Должикова выстраивается вокруг буквального толкования текста ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. В частности, автор отмечает, что в указанной конституционной формуле слово «только» стоит после словосочетания «федеральным законом», а не перед ним. Это означает: основные права могут ограничиваться не только федеральным законом, а федеральным законом только в целях, предусмотренных ст. 55 Конституции РФ. По мнению А.В. Должикова, некорректно цитирует данную конституционную норму и Конституционный Суд РФ.
Сложно согласиться с подобной точкой зрения (которая, безусловно, имеет право на суще-
ствование), поскольку, по нашему мнению, смысл той или иной конституционной нормы никогда не аутентичен. Именно КС РФ, сформулировав концепцию «ограничения ограничений конституционных прав», установил легитимный формат понимания ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Кроме того, отмеченное автором различие в буквальном прочтении данной нормы по сути ничего не меняет: Конституция РФ называет единственный легитимный акт, которым могут устанавливаться ограничения конституционных прав — федеральный закон. Конституция РФ не дает никаких оснований предполагать, что такие ограничения могут быть установлены региональным законодательством. Как известно, в публично-правовой сфере, в том числе применительно к определению границ правотворческой компетенции субъектов Российской Федерации, действует принцип «запрещено все, что не разрешено».
Наконец, мы не видим никаких позитивных моментов в предоставлении субъектам Российской Федерации подобных полномочий. Как нам представляется, это не снимает никаких противоречий, а напротив, продуцирует их, в частности, устанавливая принципиально различные стандарты основных прав и условия правопользования в зависимости от места проживания гражданина. Справедливости ради нужно отметить, что рассматриваемая работа была написана А.В. Должиковым в 2005 году, когда указанные противоречия еще не проявились так четко и рельефно, как в современном законодательстве.
В тесной связи со всем сказанным выше находится проблема легитимности регулирования прав и свобод человека и гражданина на уровне субъекта Российской Федерации, т. е. региональными правовыми актами. Как известно, согласно ст. 71 Конституции РФ к
исключительному ведению федерального центра относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в»). В то же время ст. 72 Конституции РФ в качестве предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации называет защиту прав и свобод человека и гражданина (п. «б»). Означает ли это, что субъекты Российской Федерации в пределах своей правотворческой компетенции могут принимать только те правовые акты, которые направлены на защиту конституционных прав (например, устанавливать дополнительные гарантии их реализации), но не вправе осуществлять регулятивное воздействие, т. е. вводить механизмы и процедуры реализации указанных прав?
Очевидно, что данный вопрос является риторическим, прежде всего потому, что непосредственно федеральные законы зачастую делегируют субъекту право или даже закрепляют его обязанность осуществлять подобное нормативно-правовое регулирование. Кроме того, в ряде сфер общественных отношений невозможно игнорировать географические, климатические, ресурсные и другие особенности того или иного субъекта Российской Федерации.
Однако и полностью согласиться с тем, что подобная ситуация объясняется «недоработками» при разработке и принятии Конституции РФ [6] нельзя. Понятия «регулирование» и «защита» прав и свобод действительно имеют различную семантику, которая позволяет понять замысел авторов конституционного текста. Регулирование права всегда или почти всегда предполагает определенное вмешательство если не в само существо права, то в условия и порядок правопользования. Как отмечается в специальной литературе, «закрепление регулирования прав и свобод в качестве предмета совместного ведения привело бы к возможности передачи значительного числа правотворческих полномочий, касающихся конституционных социальных прав, на уровень субъектов Российской Федерации» [1].
В.И. Крусс справедливо разграничивает понятия «ограничение прав и свобод человека и гражданина» и «регулирование прав и свобод человека и гражданина». При этом регламентирование определяется им как объективно неизбежная и обусловленная общими требованиями конституционного правопорядка форма уточнения (нормативной конкретизации) условий и порядка пользования основным правом или свободами [5, с. 293]. Однако подобное регулирование порядка и условий реализации права может иметь по сути ограничивающий характер. В этом смысле такое «ограничительное регулирование» конституционных прав имеет много общего с их ограничением в смысле ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.
Если законодатель связывает реальную реализацию права с выполнением каких-либо условий, требований, то он безусловно ограничивает возможность фактического право-пользования. Подобная позиция характерна для конституционного права других стран. Так, Федеральный Конституционный Суд ФРГ в рамках «теории трех ступеней» выделяет ограничение доступа к определенной деятельности по субъективным причинам (критерий лица, его профпригодности и т. д.). Между тем, ограничения конституционных прав и свобод человека и гражданина, как неоднократно отмечал и КС РФ, могут вводиться исключительно в форме федерального закона.
Как представляется, конституционная концепция правотворческой компетенции субъектов Российской Федерации должна исходить из недопустимости подобного «ограничительного» регулирования конституционных прав, поскольку последнее может составлять только предмет исключительного ведения Российской Федерации. Данной позиции придерживается и КС РФ. В частности, в постановлении от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 1, ч. 1 ст. 2 и ст. 3 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» (далее — Постановление № 19-П) предметом конституционно-правового нормоконтроля, помимо прочего, было отсутствие единообразия в понимании пределов предоставленного субъекту Российской Федерации полномочия по установлению дополнительных гарантий права на обращение.
В ходе рассмотрения данного дела КС РФ пришел к выводу, что Конституция РФ к предметам ведения Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71). При этом в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации также находится защита прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72), которая может осуществляться путем установления дополнительных правовых предписаний, имеющих целью защиту того или иного права, что не является регулированием прав и свобод человека и гражданина в смысле п. «в» ст. 71, поскольку носит вторичный характер и про-изводно от базового.
Субъект Российской Федерации вправе наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, установить в своем законе дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмов их реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федераль-
ным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон.
Как нам представляется, данная правовая позиция КС РФ еще не один раз подвергнется уточнениям и дополнениям, поскольку в последние годы в российском законодательстве отчетливо наметилась тенденция децентрализации «ограничительного регулирования». Последнее также является вторичным и про-изводно от базовых норм федерального закона. Однако здесь возникает вопрос: насколько далеко простирается компетенция федерального законодателя в части делегирования субъектам Российской Федерации права нормативно-правового регулирования тех или иных общественных отношений?
Например, на сегодняшний день в доктрине конституционного права достаточно остро
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.