ПРАВОВАЯ ПРИРОДА МОНИТОРИНГА НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ЕГО РОЛЬ В ПРАВОТВОРЧЕСТВЕ
Я.Е. Наконечный, начальник юридического отдела группы компаний «Маригард»
Важность исследования понятия «мониторинг нормативных актов» обусловлена главным образом тем, что современное российское законодательство не всегда и не в полной мере отвечает требованиям соответствия актам, обладающим более высокой юридической силой, сложившимся нормам общественной морали, современным экономическим, финансовым и другим отношениям, технико-юридическим требованиям, предъявляемым к изложению нормативных актов. Нормативные акты часто бывают противоречивы, они изобилуют не только коллизиями, но и пробельностью. Постоянно осуществляемый мониторинг норматив -ных актов способствует достижению цели выявления несоответствия норм права, содержащихся в различных нормативных актах, международным стандартам о правах и свободах человека и гражданина, национальному законодательству, правилам, приемам и средствам, которые выступают составными элементами юридической техники.
Начиная рассмотрение понятия мониторинга нормативных актов, следует отметить, что множество аспектов данного понятия основательно еще не исследовано. В связи с этим возникает немало вопросов, как теоретико-правового, так и эмпирического (практического) плана. Что следует вкладывать в данное понятие, какова его природа? Если обратиться к этимологии слова
«мониторинг», то следует отметить, что данное понятие пришло в русский язык из английского языка (слово «monitor» в английском языке означает наставлять, советовать либо контролировать и проверять) [1, с. 320]. Однако проведенный анализ показывает, что это понятие имеет непосредственно латинское происхождение. Так, например, слово «moneo» переводится как «наказывать», «monitor» - «надзиратель», «monittium» - «указание». Все эти переводы можно охарактеризовать как различные направления одного социального явления.
Несмотря на различия в определениях, понятие «мониторинг» объединяет следующее: мониторингом признается систематическая, постоянная деятельность, связанная со сбором и анализом информации и направленная на наблюдение за развитием исследуемого объекта (в нашем случае - нормативного акта) с целью выявления соответствия его состояния ожидаемым результатам и оценки его развития) [2; 3; 4]. Такое определение базируется на этимологии рассматриваемого слова. Действительно мониторинг норматив -ных актов следует понимать, во-первых, как некий механизм постоянного наблюдения, анализа и оценки развития законодательства, и, во-вторых, как механизм корректирующего воздействия на правовую сферу. В итоге мониторинга нормативных актов можно по-
лучать необходимую информацию для осуществления комплексного анализа состояния системы законодательства и выработки предложений по его совершенствованию.
Позиции ученых относительно мониторинга как общенаучного понятия и проявление этого понятия в различных областях общественной деятельности (почвоведении, экологии, педагогике и т.д.) подробно были исследованы И.В. Жужковым. В работе, посвященной мониторингу правового пространства Российской Федерации, он установил, что мониторинг как теоретическое понятие - это система теоретических и эмпирических методов познания, образованная в результате слияния различных методологических концепций, применение которой возможно при исследовании различных объектов, независимо от предметного содержания, на всех этапах получения нового знания. Это обобщение, безусловно, заслуживает внимания, однако для достижения целей настоящего исследования нам необходимо рассмотреть понятие мониторинг применительно к юридической и, прежде всего, правотворческой деятельности.
Существует мнение, что работа над проектом закона или иного нормативного акта обычно начинается не с подготовительной работы, а с постановки вопроса, предложения о необходимости издания того или иного акта. Однако с этапа возникновения идеи урегулировать определенный круг общественных отношений (социальных, имущественных, правоохранительных, культурных и иных) до самой подготовки проекта проходит, как правило, довольно дли-
тельный период времени, причем данный период, как показывает практика, характеризуется сложной и кропотливой работой, по составлению текста проекта, наполнению его конкретными, реальными положениями. Тем не менее, идея может и не реализоваться в конкретном проекте. Такое положение характерно в случаях, когда произошло существенное изменение, т. е. трансформация общественных отношений, изменился статус органа, который разрабатывал проект нормативного акта, исчезла необходимость в регулировании данного вида отношений, либо принят был акт, обладающий большей юридической силой, нормы которого урегулировали предполагаемые изначально общественные отношения.
Профессор А.Ф. Шебанов в свое время отмечал, что правотворческий процесс начинается с действий государственных органов по выявлению объективных потребностей в издании нормативно-правового акта. Поводом к указанным действиям может быть как инициатива самих государственных органов, так и постановка вопроса об издании акта со стороны общественных организаций и граждан [5, с. 73-74]. Б.В. Дрейшев продолжил эту позицию высказав мнение, что определение потребностей, причин, детерминирующих издание нормативного акта (что в теории социального управления рассматривается как выявление проблемной ситуации), выступает начальным моментом правотворческого процесса органа управления [6, с. 62].
В связи с этим, еще до начала подготовки проекта нормативного акта нужно выявить общественную пот-
ребность в законодательном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Необходимо уяснить, существует ли в действительности проблема, требующая урегулирования федеральным законом или иным нормативным актом, если да, то каков при этом должен быть объем и предел правового регулирования. И здесь снова необходимо согласиться с Б.В. Дрей-шевым, который указывал, что управление может быть эффективным лишь в том случае, если субъект управления имеет возможность «держать» в поле зрения все воздействия внешней и внутренней среды, особенно «поведение» объекта управления, а также своевременно реагировать на действия различных факторов, видеть перспективы развития системы [6, с. 63].
Прежде всего, необходимо определить, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы и т. п.), к которой будет относиться новый нормативный акт. Важное значение при этом имеет своевременное обнаружение проблемной ситуации, дефектов в правовом регулировании, установление необходимости правовой регламентации тех или иных общественных отношений. Затем следует четко уяснить существо предполагаемого правового регулирования и цели, которые должны быть реализованы принятием нового нормативного акта, а также является ли данное правовое регулирование сопоставимым с поставленными целями. При этом следует помнить, что проекты нормативных актов готовятся с целью: а) реализации положений международных договоров;
б) реализации положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов; в) решения каких-то новых вопросов, возникших на практике и требующих законодательного регулирования; г) содействия гражданам, проживающим на территории России, в реализации их прав и законных интересов; д) устранения имеющихся в законодательстве пробелов, коллизий, устаревших предписаний, а также множественности актов по одним и тем же вопросам.
Таким образом, можно констатировать, что мониторинг нормативных актов включает сбор, наблюдение, изучение, анализ, контроль относящихся к регулируемому вопросу: актов законодательства и подзаконных актов; договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации; материалов научных исследований; положительной и негативной практики применения действующих актов, анализ иных аналитических, статистических, служебных материалов, социологические исследования общественного мнения о состоянии законодательства, а также прогнозирование действия тех или иных нормативных актов.
Из анализа норм, регламентирующих правотворческий процессе в Российской Федерации следует, что чтобы избежать различных ошибок, коллизий, пробелов и т.п. в правотворческой работе, необходимо на стадии подготовки проекта проводить его всестороннюю оценку. Речь идет о разного рода прогнозных экспертных оценках проектов нормативных актов [7, с. 121].
Экспертиза с содержательной стороны должна включать всестороннюю оценку: экономическая целесообразность и ресурсная (включающая финансовую) обеспеченность, прогнозы возможных социально неблагоприятных (включая экологические) последствий, соответствие международным стандартам в области обеспечения прав человека и др. Отдельный вопрос - проведение научной правовой экспертизы, проводимой научными учреждениями: такую экспертизу (в силу объективированного подхода к ее проведению) целесообразно практиковать, по возможности, предельно широко. Кроме того, целесообразно ставить вопрос об осуществлении независимой общественной экспертизы проектов особо социально значимых нормативных актов по аналогии с участием общественности в экспертной оценке наиболее важных законопроектов, рассматриваемых парламентом Российской Федерации, осуществляемой членами Общественной палаты. Общественный контроль над правотворческой деятельностью федеральных органов исполнительной власти, думается, может быть небесполезным.
Мониторинг нормативных актов выступает в качестве вспомогательной деятельности, обеспечивающей правотворчество, работы, направленной на подготовку совершенных по форме и содержанию нормативных актов, в ходе применения которых воплощаются в современную действительность нормы права, т. е. абстрактные правила поведения, не конкретизированные к определенному случаю и субъекту.
Подводя итог сказанному, следует сделать вывод о том, что базовым понятием концепции правового мониторинга должно быть понятие мониторинга нормативных актов,
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.