Правовая охрана окружающей среды
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО АУДИТА В РОССИИ: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
ЕГИАЗАРОВ Владимир Абрамович,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ, Заслуженный деятель науки РФ, главный научный сотрудник
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП). E-mail: ecology@izak.ru
Краткая аннотация: статья посвящена анализу теоретических и практических проблем правового регулирования экологического аудита, а также направлениям и перспективам совершенствования законодательства об экологическом аудите.
Article is devoted the analysis of theoretical and practical problems of legal regulation of ecological audit, and also directions and prospects of perfection of the legislation on ecological audit.
Ключевые слова: охрана окружающей среды; экологический аудит; добровольный и обязательный экологический аудит; экологическая экспертиза.
Preservation of the environment; ecological audit; voluntary and obligatory ecological audit; ecological examination.
Экономический механизм охраны окружающей среды важен конкретными инструментами, которые можно применять в целях более эффективной охраны окружающей среды и рационального природопользования. Одним из таких механизмов, активно применяемым за рубежом, но недостаточно развитым в России, является экологический аудит.
Правовая база экологического аудита состоит, прежде всего, из Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1, который предусматривает легальное определение понятия «экологический аудит», под которым понимается независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности.
Кроме данного термина, иного правового регулирования экологического аудита Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ не
1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
содержит. Соответствующие правовые нормы, касающиеся экологического аудита, были исключены из текста проекта Федерального закона «Об охране окружающей среды» в процессе прохождения законопроектом обязательных чтений в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.
В Федеральном законе от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»2 содержится упоминание экологического аудита, однако такое правовое регулирование не может претендовать на характер полного и комплексного правового регулирования. Между тем, в Классификаторе нормативных правовых актов, утвержденном Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 5113 экологический аудит предусмотрен как сфера самостоятельного нормативного правового регулирования.
Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности»4 не только не способствует, но, наоборот, препятствует развитию рынка услуг в области экологического аудита, поскольку понимает под ау-
2 СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222.
3 СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.
4 СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 15.
дитом независимую проверку исключительно бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности.
Правда, в отличие от ранее действовавшей редакции указанного Закона 2001 г., которая предусматривала, что аудит осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ1, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами по проведению аудиторской деятельности, изданными в соответствии с Федеральным законом от 7 августа 2001 г. № 119-ФЗ, в действующей редакции Закона установлено, что аудиторская деятельность осуществляется в соответствии с указанным Федеральным законом, Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях»2, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.
Данная ситуация привела к тому, что отдельные субъекты Российской Федерации пошли на формирование собственной нормативной правовой базы, регулирующей экологический аудит. Например, были приняты закон Томской области «Об экологическом аудите в Томской области»3, Временное положение о системе экологического аудита в городе Москве, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 22 июня 2003 г. № 568-ПП.
Таким образом, сложилась правовая ситуация, когда законодатель, признавая экологический аудит в качестве самостоятельного элемента экономического механизма охраны окружающей среды, не устанавливает права и обязанности, ответственность участников указанных отношений, случаи проведения обязательного экологического аудита, механизмы использования результата экологического аудита в процессе экологического страхования, экологической экспертизы, контроля. Для урегулирования указанных вопросов необходима законодательная база на федеральном уровне.
В настоящее время экологический аудит используется в основном в инвестиционном
1 СЗ РФ. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3422.
2 СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.
3 Текст решения официально опубликован не был.
процессе и только при привлечении иностранных инвестиций. При этом, данный вид экологического аудита, как правило, проводится иностранными аудиторскими компаниями.
Кроме того, экологический аудит активно применяется при аудите системы управления качеством окружающей среды на предприятии (системы экологического менеджмента) на соответствие требованиям международных стандартов ISO 9000, 14000. Постановлением Госстандарта от 29 декабря 2003 г. № 432-ст. утвержден и введен в действие с 1 апреля 2004 г. на основе международного стандарта ISO 19011 Национальный стандарт Российской Федерации «Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и/или систем экологического менеджмента»4.
Вместе с тем организация систем экологического менеджмента также происходит не на основании требований или рекомендаций российского законодательства, а как необходимое условие конкурирования на внешних рынках. Между тем, применительно, например, к государственному и муниципальному экологическому контролю экологический аудит может в значительной степени помочь государственным и муниципальным инспекторам в проведении планового экологического контроля. В данном случае может быть использована схема, предложенная Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»5 в отношении саморегулируемых организаций.
Данный федеральный закон предусматривает, что плановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей -членов саморегулируемой организации проводится в отношении не более чем десяти процентов общего числа членов саморегулируемой организации и не менее чем двух членов саморегулируемой организации в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, если иное не установлено федеральными законами.
В случае выявления нарушений члена-
4 ИУС «Национальные стандарты». 2007. № 5.
5 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
ми саморегулируемой организации обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении внеплановой выездной проверки таких членов саморегулируемой организации обязаны сообщить в саморегулируемую организацию о выявленных нарушениях в течение пяти рабочих дней со дня окончания проведения внеплановой выездной проверки.
Указанный порядок может быть применен и при государственном экологическом контроле. Уполномоченные органы государственной власти и не проводят плановые проверки тех объектов хозяйственной и иной деятельности, на которые будут представлены заключения экологического аудита о том, что на данных объектах в полной мере выполняются требования экологического законодательства, нормативных документов, соблюдаются экологические нормативы.
При этом, государственные инспектора смогут проверить выборочно подконтрольные объекты. Если будут выявлены нарушения, противоречащие заключению экологического аудита, то установленный порядок выборочного государственного экологического контроля отменяется, и вносится представление об отмене аттестации аудиторов, осуществлявших экологический аудит на данном объекте.
Другим возможным применением экологического аудита может стать использование данного механизма в случае непроведения обязательной государственной экологической экспертизы проектной документации объектов капитального строительства. В настоящее время этот вопрос не регулируется действующим законодательством.
В соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»1, экологическая экспертиза -установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установлен-
1 СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.
ным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Таким образом, экологическая экспертиза проводится до утверждения заказчиком соответствующих видов документации.
В случае, если объект построен, и не проведена государственная экологическая экспертиза возникает правовая коллизия: возможность проведения государственной экологической экспертизы построенных объектов законодательством не предусмотрена. Поэтому проведение экологического аудита является одним из возможных выходов из данной ситуации при условии установления крупных штрафов и уголовной ответственности за уклонение от проведения государственной экологической экспертизы. В противном случае механизм экологического аудита станет вполне легальным способом ухода от проведения обязательной государственной экологической экспертизы.
Следует
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.