ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
ЛИТВИНОВА Ирина Витальевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного (конституционного) права Санкт-Петербургского государственного аграрного университета (СПбГАУ). E-mail: zam.decur@mail.ru
Краткая аннотация: статья посвящена исследованию законодательного регулирования прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности как самостоятельной отрасли, определению предмета надзора и полномочий прокурора.
The article is devoted to legislative regulation of prosecutorial supervision in the field of operational-investigative activity as an independent branch, the determination of the subject of supervision and powers of the Prosecutor.
Ключевые слова: прокурорский надзор; оперативно-розыскная деятельность; предмет прокурорского надзора; полномочия прокурора.
Prosecutorial supervision; operational-search activity; the subject of the Prosecutor's supervision; the powers of the prosecutor.
В условиях расширения сферы применения оперативно-розыскной деятельности (далее -ОРД), ее возможностей для решения значительного круга государственно значимых задач, возрастает необходимость в обеспечении законности полученных оперативным путем результатов для использования их в сопряженных видах деятельности. Одним из элементов механизма, обеспечивающего законность при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, является прокурорский надзор, правовое регулирование которого вызывает значительный интерес исследователей на протяжении длительного времени.
Начало законодательному формированию предмета прокурорского надзора при осуществлении оперативно-розыскной деятельности положил Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» и Закон «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» , принятые в 1992 г. Предмет надзора был определен в ст. 25 Закона «О прокуратуре РФ» 1992 г. как установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность принимаемых при этом решений органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. В ст. 19 Закона РФ «Об опера-
тивно-розыскной деятельности в РФ» указано, что надзор за исполнением законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.
С принятием в 1995 г. Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»3 и Федерального закона № 168-ФЗ, которым были внесены существенные изменения и дополнения в Закон «О прокуратуре Российской Федерации»4 (далее - Закон о прокуратуре), предмет надзора расширен и включает соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, является одним из направлений предусмотренной гл. 3 Закона о прокуратуре отрасли прокурорского надзора - за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Однако законодательное определение предмета прокурорского надзора за исполнением
1 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
2 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 892.
! СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349. 1 СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
законов органами, осуществляющими ОРД, вызывает целый ряд вопросов и остается на протяжении многих лет дискуссионным. Вызывает возражения определение единого предмета надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. По мнению ученых, такой подход к определению места прокурорского надзора за законностью в сфере ОРД не учитывает существенные различия оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности, и специфику их правового регулирования.
Определяя предмет надзора за ОРД, следует исходить из законодательно поставленных задач и особенностей, присущих оперативно-розыскной деятельности, а также тех решений, которые принимаются не только по результатам деятельности, но и как основания для ее осуществления. Так, в компетенцию органов, осуществляющих ОРД, входит разрешение сообщений и заявлений о совершенных, совершаемых и готовящихся преступлениях, а также добывание информации о событиях и действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия, суда, уклоняющихся от уголовного наказания; розыска без вести пропавших; проверка сведений, предоставляемых лицами, претендующими на занятие определенных должностей или видов деятельности (судей, государственных служащих и др.). Законность деятельности по решению поставленных задач и должна являться предметом надзора. Однако в ст. 29 ФЗ «О прокуратуре» эти особенности не учтены, а предмет прокурорского надзора в большей степени соответствует деятельности органов дознания и предварительного следствия, но не органов, осуществляющих ОРД.
Предметом надзора, непосредственно относящимся к ОРД, является соблюдение установленного порядка выполнения оперативно-розыск-
1 Козусев А.Ф. Надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности - отрасль прокурорского надзора // Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: тезисы науч-но-практич. конференции // Акад. Генеральной прокуратуры РФ. М., 2005. Ч. 1. С. 75; Осипкин В.Н. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью (понятие, организация, методика): Уч. пособие. СПб., 2003. С. 26; Литвинова И.В. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ОРД: Ав-тореф. дисс. ... на соиск. канд. юрид. наук. СПб., 2001. С. 16-18; Никитин Е.Л., Дытченко Г.В. Сущность и назначение прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // Вестник Саратовской гос. юрид. академии. 2015. № 1(102). С. 200-206.
ных мероприятий. Проведение оперативно-розыскных мероприятий предполагает наличие предусмотренных законом оснований (ст. 7) и соблюдение условий, предусмотренных ст. 8 ФЗ «Об ОРД». Поскольку ОРД регулируется нормами Закона об ОРД и подзаконными нормативными актами, которые конкретизируют Закон, возникает комплекс вопросов: должен ли прокурор надзирать за их исполнением? Если да, то, каким образом? Наконец, для чего? По мнению ряда авторов, исполнение требований подзаконных нормативных актов является предметом надзора. Такая позиция, на наш взгляд, не является безупречной с правовой и с методической точек зрения. Прежде всего, потому, что проблема разграничения сферы действия прокурора как органа надзора и органов, осуществляющих ведомственный контроль, законодательно решена: закон о прокуратуре возлагает на прокуроров надзор за исполнением законов (выделено мной - И.Л.), а не законодательства. С точки зрения методики указанная позиция также представляется неубедительной, поскольку призывает прокуроров осуществлять ту деятельность, которая не входит в его прямые обязанности и вызывает обоснованные возражения сотрудников соответствующих служб и органов. В самом деле, каким именно образом прокурор может осуществить надзор за реализацией норм подзаконных актов, регламентирующих, к примеру, порядок осуществления наблюдения? Требования к прокурору подобного рода недопустимы и, на наш взгляд, выглядят как «вылазки дилетантов на поле профессионалов».
Вместе с тем, именно такое требование содержится в п. 4 Приказа Генерального прокурора РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности». Следует согласиться с критическими оценками ряда положений данного приказа, как и аналогичных, содержащихся в ранее действовавшем приказе, высказанными в литературе. Более того, в соответствии с данным приказом прокуроры обязаны прово-
2 Чурилов А., Лукашов В. О новых подходах к организации прокурорских проверок // Законность. 1993. № 8. С. 8-9; Чувилев А.А. Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД: Конспект лекции. М.: Институт повышения квалификации РК ГП РФ, 1995. С. 26.
3 Луговик В.Ф. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью: тотальный контроль или надзор за исполнением законов // Вестник Сибирского юрид. ин-та МВД России. 2009. № 3. С. 129; Никитин Е.Л., Дытченко Г.В. Современная парадигма прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности // Криминалистъ. 2014. № 1(14). С. 76.
дить проверки исполнения законов органами, осуществляющими ОРД, в плановом порядке. Это положение приказа противоречит, на наш взгляд, ч. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре, согласно которой проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Отметим также, что чрезмерное расширение пределов прокурорского надзора отрицательно сказывается на его эффективности, поскольку приводит к подмене прокурорским надзором ведомственного контроля. В связи с чем и для чего прокурор проверяет законность проведения тех или иных мероприятий? В связи с тем, что вызывает сомнения законность получения результата ОРД, препятствующие их использованию, к примеру, в уголовном судопроизводстве, либо отсутствие результатов ОРД отрицательно сказывается на раскрываемости преступлений, розыске лиц, скрывшихся от органов предварительного расследования, и т.д. Поводом к проверке могут служить жалобы граждан на незаконное проведение ОРМ
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.