ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ СОБСТВЕННИКОВ (ПОЛЬЗОВАТЕЛЕЙ) К СОХРАНЕНИЮ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ РОССИИ
РОСЛЯКОВ Олег Владимирович,
аспирант юридического факультета
Московского городского университета управления Правительства Москвы, юрисконсульт федерального государственного бюджетного учреждения «Клиническая больница» Управления делами Президента Российской Федерации. E-mail: slem@list.ru
Краткая аннотация: объекты культурного наследия представляют собой наше историческое богатство. Сохранение этих объектов является необходимым для всего человечества. Государственная охрана памятников, в настоящее время является неэффективной. Современное законодательство не в полной мере уделяет внимание вопросу стимулирования собственников (пользователей) объектов культурного наследия к их сохранению.
Objects of cultural heritage are our historical wealth. Their maintenance is necessary for the whole human kind. The state protection of monuments, in the present time, is ineffective. The current legislation does not fully pays attention to the issue of stimulation of the owners (users) of objects of cultural heritage to conserve them.
Ключевые слова: государственная охрана; объекты культурного наследия; памятники истории и культуры; охранные обязательства; арендная плата; объекты налогообложения; приватизация.
State protection; objects of cultural heritage; historical and cultural monuments; protection obligations; rent; the taxable; privatization.
Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерацией гарантируется сохранность объектов культурного наследия народов. Обязанность заботы и сохранения исторического и культурного наследия, оберегание памятников истории и культуры нашло свое отражение в ч. 3 ст. 44 Конституции РФ. Следует отметить, что охрана памятников истории и культуры является обязанностью не только физических лиц, но и приоритетной задачей органов государственной власти и органов местного самоуправления Российской Федерации.
В соответствии с абз. 1 ст. 3 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федера-
ции» (далее - «Закон об объектах культурного наследия»)1, объекты культурного наследия являются объектами недвижимого имущества. Данный закон регулирует отношения в области объектов культурного наследия и предусматривает меры, направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия, которые находят свое отражение в ремонт-но-реставрационных работах, которые можно разделить на следующие виды:
- консервация объекта культурного наследия, т.е. научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях предотвращения ухудшения состояния объекта культурного наследия без изменения дошедшего до настоящего времени облика указанного объекта, в том числе противоаварийные работы;
- ремонт памятника - работы, проводимые в целях поддержания в эксплуатационном состоянии памятника без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны;
1 СЗ РФ. 2002. № 26. Ст. 2519.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2011. № 8(80)
- реставрация памятника или ансамбля - работы, проводимые в целях выявления и сохранности историко-культурной ценности объекта культурного наследия;
- приспособление объекта культурного наследия для современного использования -работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта культурного наследия без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны, в том числе реставрация представляющих собой историко-культурную ценность элементов объекта культурного наследия;
- научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор;
- спасательные археологические полевые работы.
Данный перечень обязанностей по сохранению памятников законодатель определил как исчерпывающий и не подлежащих расширительному толкованию. Исполнение обязанности по сохранению объектов культурного наследия, в части их содержания и реставрации, требует постоянного вложения значительных финансовых средств, как государства, в случае если данный объект находится в его собственности, так и частного собственника, которому принадлежит объект культурного наследия.
Таким образом, собственнику объекта культурного наследия, преследующему своей целью эффективное использование площадей объекта, а также для получения максимальной прибыли, не выгодно производить финансовые вливания по сохранению объекта культурного наследия. За отсутствие мер по сохранению объектов культурного наследия собственниками действующее законодательство, достаточно лояльно в вопросе ответственности.
В действующем законодательстве отсутствуют меры, направленные на стимулирование собственников к сохранению объектов культурного наследия, в частности, выполнения такими собственниками положений охранных обязательств, что, в свою очередь, прямо сказывается на состоянии таких объектов культурного наследия. Существенным недостатком действующего правового регулирования является избранная
законодателем модель государственной охраны памятников. Так, в Законе реализована договорная модель охраны культурного наследия. Ее суть заключается в том, что возникновение и содержание обязанности по сохранению (объем ремонт-но-реставрационных работ, необходимых для сохранения конкретного памятника) зависит не от объективных причин (состояния объекта, его историко-культурной ценности), а от воли его собственника (пользователя).
В настоящее время при заключении охранного обязательства собственники (пользователи) зачастую пытаются изменить его содержание протоколом разногласий, в котором требуют исключить или изменить конкретные обязательства, исходя исключительно из собственных интересов, зачастую не отвечающих требованиям сохранения памятников. При этом, собственники (пользователи) могут неоднократно направлять такие протоколы разногласий, что является одной из форм уклонения от заключения охранного обязательства. За 2010 год в Департамент по культурному наследию города Москвы (Моском-наследие) на каждое третье охранное обязательство поступил протокол разногласий.
Судебные споры по вопросам договорного установления упомянутых ограничений и их содержания сопряжены с существенным временными и материальными затратами, в том числе и для бюджетов различных уровней. Это в свою очередь приводит к отсутствию реальной охраны памятников истории и культуры в течение продолжительного времени и ведет к их частичной или полной утрате. Для повышения эффективности государственной охраны необходимо предусмотреть на законодательном уровне обязанность по сохранению объекта культурного наследия не как гражданско-правовое обязательство, а как ограничение прав на указанный объект в публичных интересах, устанавливаемое уполномоченным государственным органом в одностороннем порядке на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы при условии последующего судебного контроля. Также в Законе об объектах культурного наследия следует предусмотреть систему принципов частно-государственного партнерства в сохранении объектов культурного наследия, при котором государство предоставляет определенные преферен-
ции собственникам и пользователям памятников. Так, в отношении пользователей объектом культурного наследия, при заключении договора аренды памятника, находящегося в государственной (муниципальной) собственности, предлагается устанавливать, льготные ставки арендной платы. Данная мера должна сочетаться с механизмом обеспечения исполнения указанной обязанности. В частности, к обеспечительным мерам можно было бы отнести особое основание для досрочного расторжения договора аренды в виде неисполнения упомянутой обязанности арендатором, а также взыскание с него арендном платы без учета льготной ее ставки при неисполнении обязанности по реставрации памятника.
На уровне налогового законодательства необходимо введение мер налогового стимулирования собственников объекта культурного наследия, с целью исполнению обязанности по сохранению объекта культурного наследия собственником. В частности, в настоящее время нормы налогового законодательства освобождают от уплаты налога на имущество лишь в отношении объектов культурного наследия федерального значения. Не признаются объектами налогообложения земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством РФ, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия (п. 2 ч. 2 ст. 389 НК РФ). В связи с тем, что Закон об объектах культурного наследия предусматривает такие категории историко-культурного значения, как федеральная, региональная и местная (ст. 4), действующая норма налогового законодательства носит явно дискриминационный характер по отношению к иным (регионального и местного (муниципального) значения) категориям объектов культурного наследия.
Кроме того, нормы Налогового кодекса РФ носят отсылочный характер и не содержат развернутого правового регулирования. Необходимо распространение данной льготы и на объекты культурного наследия регионального и местного значения, причем в отношении всех без исключения категорий налогоплательщиков. При этом, соответствующие нормы должны регулиро-
вать все вопросы, связанные с предоставлением указанной льготы, т.е. быть нормами прямого действия. Действенной мерой стимулирования реставрации памятников являлось бы предоставление их собственникам бюджетных субсидий на безвозвратной и безвозмездной основе в размере подтвержденных расходов, которые понес собственник непосредст
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.