правовые основы функционирования городских общественных банков в середине xix - начале xx вв. (на примере симбирской губернии)
А.С. Чумакова, старший преподаватель Ульяновского государственного педагогического университета имени И.Н. Ульянова
Начало современной банковской системы в России положила банковская реформа второй половины 1860-х гг., проводимая правительством Александра II, которая способствовала созданию системы современных банков в стране, не уступавших по своей организации и эффективности банкам западных стран и США. К их числу мы относим и систему городских общественных банков, существовавших в дорево-
люционной России с середины 1860-х г. до 1918 г.
Массовое учреждение городских общественных банков началось после 1871 г., когда в стране был изменен Кредитный устав министерства финансов. В период с 1871 по 1873 гг. было учреждено 48 банков.
При создании городских общественных банков правительство проводило свою политику в рамках Городово-
го положения 1870 г. Правительство обращалось, прежде всего, к содействию самого общества, перекладывая часть полномочий по управлению городами с правительственных учреждений на муниципальные органы власти. Общество должно было принять на себя заботу о собственных делах, так как правительство не могло «нести на себе бремя забот обо всех потребностях городов» [1]. Государственный совет при рассмотрении законопроекта даже признал необходимым иметь практические замечания людей, хорошо знакомых с условиями городского управления и хозяйства и непосредственно участвовавших в заведовании общественными делами.
Городские общественные банки всегда находились под патронажем Министерства финансов России, которое вмешивалось в их деятельность, рекомендуя, куда и на что потратить заработанные деньги. Однако только этим вмешательство со стороны Минфина России не ограничивалось. В ряде инструкций, подготовленных Минфином, например в инструкции от 1872 г. были сформулированы ряд условий, когда разрешалось открытие городского общественного банка:
• в качестве основного капитала могли быть только наличные деньги;
• заемный капитал не мог быть больше суммы, составляющей 29% прибыли до тех пор, пока он не составит 1/3 от основного, а затем 10%, пока он не составит 1/2 часть основного капитала.
Если дореформенные городские думы полностью подчинялись главам губерний, то после введения Городового положения 1870 г. органы муниципальной власти в пределах своей компетен-
ции стали действовать самостоятельно. Основная же обязанность губернаторов стала заключаться в том, чтобы не допустить нарушений действующего законодательства и произвольного выхода за рамки установленной компетенции органами городского самоуправления. При подготовке и проведении городской реформы 1870 г. центральная власть придавала большое значение организации системы контроля над деятельностью органов городского самоуправления. Функции контроля были возложены на губернатора и губернскую администрацию. Губернаторы, контролируя взаимоотношения земств, органов городского и сельского самоуправления, защищали «верховные права самодержавия на местах» [2, с. 210].
Однако Городовое положение 1870 г. содействовало развитию системы городских общественных банков, так как контроль за их деятельностью был возложен исключительно на городские думы.
Реформа городского самоуправления 1870 г. была направлена на децентрализацию системы управления, так как часть властных полномочий передавалась негосударственным органам, которые избирались населением и не входили в иерархическое подчинение государству. Децентрализация основывалась на двух фактах: признании и законодательном закреплении наличия интересов отличных от государственных, законодательном закреплении независимости муниципальной власти от государственных органов в части принятия решений, распоряжения средствами и имуществом, необходимых для их реализации. По состоянию на конец
1873 г. с учетом новых инструкций были открыты 34 городских общественных банка. Ряд авторов считали городские общественные банки казенными учреждениями [3, с. 30-32].
В 1884 г. было принято новое Положение о городских общественных банках. Во-первых, согласно этому Положению, любой вид операции не должен превышать 5-кратного размера суммы основного и земельного капитала банка. Во-вторых, были ограничены и размеры кредитов, выдаваемых одному лицу. В-третьих, были запрещены ряд кредитных операций, в частности, предоставление ссуд другим банкам и т.п.
Связанные этими ограничениями, городские общественные банки оказались беззащитными перед лицом надвигающегося экономического и финансового кризиса 1880-х гг. Городские общественные банки оказались в сложившихся условиях единственными из негосударственных кредитно-финансовых учреждений, которые понесли серьезные потери, потеряв часть своего капитала. Чем был обусловлен кризис городских общественных банков? По мнению ряда авторов, основной причиной кризисных явлений в деятельности городских общественных банков в 1880-е г. можно назвать общее падение их престижа в обществе. Другой причиной было преобладающее развитие крупной промышленности в стране в ущерб средней и мелкой, так как именно купцы 2-3 гильдий, а также ремесленники и кустари являлись главными держателями акций и капиталов в городских общественных банках.
Эти нововведения не могли не отразиться на общем положении городских
общественных банков, которые значительно ухудшили свои показатели. Так в период с 1883 по 1893 гг. учетные операции городских общественных банков уменьшаются в 2,5 раза - с 133,7 до 55,4 млн. рублей. Основные операции одновременно уменьшаются в 2 раза (с 240,4 до 123,8 млн. руб.). Доля городских общественных банков в кредитных капиталах уменьшилась в этот период с 27 до 12%.
По мнению ряда авторов, причинами кризиса всей систему городских общественных банков стали политика царского правительства, несовершенство законодательства, а также наложенные ограничения на деятельность городских общественных банков в условиях острой конкуренции с коммерческими банками. Данная негативная тенденция в развитии городских общественных банков продолжилась вплоть до конца XIX в. Она появилась в том, что городские общественные банки развивались медленнее, чем коммерческие. Имели место злоупотребления в деятельности городских общественных банков. Так, нередко, векселя распределялись между членами одной семьи. Руководители городских банков, подчиняясь требованиям основных акционеров, зачастую начисляли проценты по срочным вкладам раньше положенного срока. Имело место практика переписывания векселей. Однако подобные случаи вскрывались в ходе финансовых инспекций и им давалась принципиальная оценка.
Однако правительство на введенных ограничениях в деятельности городских дум не остановилось и в 1892 г. ввело новые. Они также непосредственно
отразились на деятельности городских общественных банков. Реформа 1892 г. резко изменила правовое положение должностных лиц. Городской голова, члены управы, секретарь городской думы становились государственными служащими. Это позволило усилить контроль над деятельностью органов городского самоуправления со стороны губернской администрации, так как с предоставлением прав государственной службы выборным должностным лицам по городскому общественному управлению они должны были подчиняться всем правилам, установленным законодательством для государственных чиновников. Таким образом, сложилась ситуация, при которой на уровне городского самоуправления действовала несамостоятельная распорядительная власть, а исполнительная власть, представленная городскими головами и членами управы, практически не зависела от думы и проводила прогу-бернаторскую политику.
Кроме того, по Городовому положению 1892 г. ни одно решение городской думы не могло быть приведено в исполнение без одобрения со стороны губернской администрации, а ряд постановлений требовал утверждения со стороны губернатора. На губернаторов был возложен контроль за «законностью» и целесообразностью действий органов городского самоуправления. Согласно ст. 83, губернатор мог остановить исполнение постановления муниципальных властей, если оно не соответствовало «общим государственным пользам и нуждам» либо явно нарушало интересы местного населения [4]. Такое постановление губернатор мог оп-
ротестовать в губернском по земским и городским делам присутствии.
Для утверждения постановлений городских дум губернатором и министерскими учреждениями не устанавливалось никакого срока. В том случае, если постановление так и не было утверждено губернским руководством, дело нельзя было направить ни на вторичное обсуждение городским собранием, ни на рассмотрение в Сенат. Неутверж-денные постановления передавались на рассмотрение в губернское по земским и городским делам присутствие. Губернатор мог приостановить действие постановлений на основании противоречия их законам, нарушения круга ведомства, пределов компетенции, порядка действия городских учреждений и нецелесообразности, т. е. несоответствия общим государственным интересам и пользам и интересам местного населения. Окончательное решение об отмене незаконных постановлений органов городского самоуправления относилось к ведению Правительствующего сената, а нецелесообразных - Государственного совета и Комитета министров.
Изменения, произошедшие в городском общественном управлении в связи с введением Городового положения 1892 г., сводились к усилению контроля правительственной власти за действиями органов городского самоуправления, расширению прав и полномочий администрации в отношении социального состава исполнительных муниципальных органов и преобразованию системы городских общественных выборов.
Таким образом, городские банки городов, работая в отдельных губерниях,
существовали разрозненно, действовали каждый одиноко и оставались с самого начала издания Нормального положения о городских банках до начала века в продолжении многих десятков лет в полном отчуждении один от другого. Поэтому городские банки естественно не были в состоянии использовать находящиеся в их рас
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.