Экологическое право
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ
БУТЫЛИНА Екатерина Вячеславовна,
аспирантка кафедры экологического и природоресурсного права
Московского государственного юридического университета им. О.Е.Кутафина (МГЮА), старший помощник Пресненского межрайонного прокурора города Москвы. E-mail: katya500@yandex.ru
Краткая аннотация: в статье рассмотрены проблемы контрольно-надзорной деятельности в сфере земельных отношений, соотношение земельного надзора и контроля, деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного земельного надзора и контроля.
The article deals with the problem of control and supervision activities in the sphere of land relations, the ratio of the land supervision and control, the activities of the federal authorities, authorized to carry out supervision of the land and control.
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность; совершенствование законодательства; земельный надзор и контроль; федеральные органы исполнительной власти.
Control and supervision activities; improvement of legislation; land supervision and control; federal executive bodies.
Организация и осуществление земельного надзора и контроля в условиях изменения законодательства, регулирующего эти общественные отношения, сопровождается определенными правовыми проблемами.
Современное понимание контрольно-надзорной деятельности в сфере земельных отношений связано с Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» . С его принятием в системе земельного контроля произошли существенные изменения.
Этим Законом дана новая редакция статьи Земельного кодекса РФ, содержащей понятие «государственный земельный надзор», изменены и дополнены статьи, предусматривающие соответственно понятия «муниципальный земельный контроль» и «общественный земельный контроль», а также признана утратившей силу статья, содержащая основы для проведения производственного земельного контроля.
Внесенные Законом изменения в ст. 71
1 СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.
Земельного кодекса РФ, которыми государственный земельный контроль был заменен на государственный земельный надзор, положили начало формирования в земельном праве и законодательстве контрольно-надзорной деятельности. В основе правового регулирования такой деятельности лежит разграничение понятий надзора и контроля в земельном законодательстве.
В доктрине земельного права выделяются проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля. В частности, отмечается, что в отличие от прежнего понятия государственного земельного контроля, направленного на соблюдение земельного законодательства, охраной и использованием земель, содержание государственного земельного надзора существенным образом изменилось и расширилось как в части поставленных целей и задач, так и в отношении выполняемых им функций .
В первоначальной редакции Земельного кодекса РФ использовался единый термин «земельный контроль», под которым, как следовало из названия гл. XII, понимался контроль за соблюдением земельного законодательства, охра-
2 Выпханова Г.В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрное и земельное право. 2015. № 1. С. 19-23.
ной и использованием земель. Иного легального определения понятия земельного контроля, равно как и его видов - государственного, муниципального, общественного и производственного, Земельным кодексом РФ не предусматривалось. При этом в п. 1 ст. 71 Кодекса указывалось на то, что специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.
Действующая редакция Земельного кодекса РФ содержит ст. 71, предусматривающую уточненное понятие «государственного земельного надзора», под которым понимаются:
- во-первых, деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;
- во-вторых, деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.
В научной литературе при оценке дан-
ного определения, отмечается, что действующая правовая норма предусматривает предупреждение, выявление и пресечение уполномоченными органами нарушений требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность. Тем самым существенно сужается круг законодательных установленных требований, проверяемых в ходе организации и прове-
1
дения надзорными органами проверок .
При рассмотрении понятия государственного земельного надзора возникает вопрос о его соотношении с государственным экологическим надзором, представляются важными научные позиции о публичном характере экологического контроля (надзора). Так, Н.В. Кичигин высказывает мнение о государственном экологическом надзоре и муниципальном экологическом контроле как разновидностях публичного контроля (надзора).
Этот вывод является обоснованным и для государственного земельного надзора. Рассматривая контрольно-надзорную деятельность в экологической сфере в системе природоохранных и природоресурсных общественных отношений, можно признать обоснованным включение на законодательном уровне государственного земельного надзора в состав государственного экологического надзора. При этом можно признать целесообразным и обоснованным его выделение в природоресурсной составляющей государственного экологического надзора.
Системное рассмотрение контрольно-надзорной деятельности в сфере земельных отношений как составной части экологического контроля (надзора) позволяет на основе указанной научной позиции, которая представляется обоснованной, сделать вывод о публичном характере государственного земельного надзора, а также муниципального земельного контроля. Оценивая их соотношение, следует обратить внимание на мнение о том, что публичный экологический контроль (надзор) не является простой совокупностью государственного контроля (над-
1 Выпханова Г.В. Правовые проблемы понимания и соотношения земельного надзора и контроля // Аграрное и земельное право. 2015. № 1. С. 19-23.
2 Кичигин Н.В. Правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора). Монография. М., 2012. С. 50.
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2015. № 6(126)
зора) и муниципального экологического контроля, а представляет собой систему, включающую две подсистемы: два вида экологического контроля (надзора), которые находятся в тесной
взаимосвязи, не дублируют, а дополняют друг
1
друга . Это в полной мере можно отнести к государственному земельному надзору и муниципальному земельному контролю, если рассматривать их в контексте признака публичности.
Соотношение надзорной деятельности в сфере экологических и земельных отношений необходимо рассматривать применительно к уровням осуществления этих видов государственного надзора.
В отличие от государственного земельного надзора, который осуществляется в соответствии с земельным законодательством только на федеральном уровне, надзорная деятельности в экологической сфере, составной часть которой также является государственный земельный надзор, подразделяется на федеральный и региональный государственный экологический надзор, что следует из ст. 65 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2. Соответственно можно сделать вывод о противоречиях в правовом регулировании государственного земельного надзора земельным и экологическим законодательством, требующих устранения.
В правовой доктрине также обращается внимание на эти недостатки. По мнению ученых, консолидация всей сферы государственного земельного контроля исключительно на уровне федеральных органов исполнительной власти (органы субъектов РФ не наделены полномочиями по осуществлению государственного земельного контроля) . Данный подход сохраняется также для современной системы государственного земельного надзора и оценивается как не вполне логичный и обоснованный. Н.В. Кичи-гин в числе причин сложившейся ситуации называет следующие: недостаточность осуществления эффективного надзора только федеральными органами исполнительной власти с учетом
1 Кичигин Н.В. Правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора). Монография. М., 2012. С. 48.
2 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
3 Калугина О.В. Административно-правовое регулирование государственного земельного контроля // Административное и муниципальное право. 2011. № 3. С. 52.
территории Российской Федерации и количества землепользователей; в рамках действующего законодательства органы исполнительной власти субъектов РФ лишены возможности надзора за землепользованием на территориях, хотя как раз должны
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.