ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПОНИМАНИЯ И СООТНОШЕНИЯ ЗЕМЕЛЬНОГО НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ
ВЫПХАНОВА Галина Викторовна,
доктор юридических наук, доцент,
профессор кафедры экологического и природоресурсного права
Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: viphanova@mail.ru; тел. (495) 244-85-20
Краткая аннотация: в статье изложены правовые проблемы контрольно-надзорной деятельности в сфере земельных отношений. Дана оценка изменения земельного законодательства в части определения понятий государственного земельного надзора, муниципального и общественного земельного контроля. Рассмотрены вопросы их соотношения.
In the article describes the legal problems of control and surveillance activities in the sphere of land relations. Estimation of changes of the land legislation of a definition of public land oversight, municipal and public land control. Discuss their relationship.
Ключевые слова: земельное законодательство; государственный земельный надзор; муниципальный и общественный земельный контроль; предупредительная, правоохранительная и информационно-аналитические функции.
Land legislation; state land supervision; municipal and public land monitoring; warning, law enforcement and information-analytical functions.
В последнее время в правовой доктрине активно обсуждаются вопросы, возникающие в сфере контрольно-надзорной деятельностью в условиях ее реформирования в различных отраслях. В их числе - проблемы понимания, соотношения и правового регулирования земельного надзора и контроля. Необходимость продолжения таких дискуссий вызвана коренными изменениями правовой регламентации отношений, связанных с осуществлением земельного контроля (включая его виды), -сложившейся в земельном праве управленческой функции, важнейшей правовой меры, направленной на обеспечение законности и правопорядка в области рационального использования и охраны земель, соблюдение требований земельного законодательства, реализацию земельных прав граждан, достижение баланса публичных и частных интересов в сфере земельных отношений.
С принятием Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осущест-
вления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1 произошла замена государственного земельного контроля на государственный земельный надзор и, кроме того, с 1 января 2015 г. упразднен производственный земельный контроль. Тем самым был трансформирован земельный контроль как сформировавшийся институт земельного права в правовой институт земельного надзора и контроля. В этой связи важное значение приобретают вопросы о правовых понятиях «земельный надзор» и «земельный контроль», а также их соотношении.
В правовой науке понятие, содержание и соотношение контрольно-надзорной деятельность являются предметом научных дискуссий. Одни ученые рассматривают понятие «надзор» как составную часть контроля2, другие употребляют эти термины в качестве синонимов3. Неко-
1 СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.
2 Погодина Н.А., Карелин К.В. Соотношение контроля и надзора в российской правовой системе // Российская юстиция. 2012. № 3. С. 74.
3 Тарасов А.М. Проблемы законодательного обеспечения государственного контроля // Государство и право. 2004. № 10. С. 17, 20-21.
торые представители правовой доктрины указывают на специфику контрольной и надзорной деятельности, исходя из которой предлагаются различные определения данных понятий1.
Отсутствует определенность в понимании и правовом закреплении контрольно-надзорной деятельности в законодательстве, несмотря на широкое использование в нем этих терминов. Так, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2 эти понятия не разграничиваются и употребляются как равнозначные.
Что касается контрольно-надзорной деятельности в области земельных отношений, то основным результатом последних изменений земельного законодательства стало разделение надзора и контроля. При этом по сравнению с другими законодательными актами Земельный кодекс РФ предусматривает легальные определения данных понятий, представляющие собой не только теоретический, но и практический интерес.
В отличие от прежнего понятия государственного земельного контроля, направленного на соблюдение земельного законодательства, охрану и использование земель, содержание государственного земельного надзора существенным образом изменилось и расширилось как в части поставленных целей и задач, так и в отношении выполняемых им функций.
Основываясь на п. 1 ст. 71 Земельного кодекса РФ, в котором предусмотрено понятие государственного земельного надзора, можно сделать выводом о том, что он представляет собой комплексную сложную функцию, выполняемую уполномоченными федеральными органами исполнительной власти при осуществлении ими деятельности:
- во-первых, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юри-
1 Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: Дисс. ... на соиск. докт. юрид. наук. Саратов, 2006. С. 24, 34.
2 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
дическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства РФ, за нарушение которых законодательством РФ предусмотрена административная и иная ответственность. Эта деятельность осуществляется посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;
- во-вторых, деятельности по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.
Такое содержание государственного земельного контроля позволяет выделить в его составе ряд функций, обусловленные видами (направлениями) деятельности, осуществляемыми уполномоченными органами: предупредительную (превентивную), правоохранительную (выявление и пресечение нарушений законодательства и их последствий путем принятия предусмотренных законодательством мер), информационно-аналитическую, включая правовой мониторинг (наблюдение, анализ и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства).
Причем такие функции находятся в тесной взаимосвязи. Например, информационные особенности проявляются при реализации всех функций, начиная со стадии составления ежегодного плана проведения плановых проверок; подготовки письменных запросов и получения в письменной форме информации и документов, необходимых для проведения проверок; при административном обследовании объектов земельных отношений на основании информации, содержащейся в различных источниках, проведении других надзорных мероприятий; в процессе оформления, учета и анализа их резуль-
татов, привлечения виновных лиц к административной ответственности, принятия других мер, предусмотренных законодательством.
Комплексный подход, использованный при определении понятия государственного земельного надзора, свидетельствует о создании и закреплении на законодательном уровне условий для системного осуществления уполномоченными органами надзорной деятельности за соблюдением установленных требований как частными субъектами земельных правоотношений (гражданами, индивидуальными предпринимателями, юридическими лицами), так и публичными образованиями. Однако понятие государственного земельного надзора, предусмотренное ст. 71 Земельным кодексом РФ в редакции, вступившей в силу с 1 января 2015 г., претерпело изменения, которые приведут не только к возникновению на практике проблем, но и отрицательно скажутся на эффективности и результативности государственного надзора в сфере земельных отношений.
По сравнению с первоначальной редакцией данной статьи, в соответствии с которой предметом надзорной деятельности являлось соблюдение требований земельного законодательства, действующая правовая норма предусматривает предупреждение, выявление и пресечение уполномоченными органами нарушений требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность. Тем самым существенно сужается круг законодательных установленных требований, проверяемых в ходе организации и проведения надзорными органами проверок. Из п. 3 ст. 71 Кодекса также следует, что предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность.
Между тем, ст. 71.1 Земельного кодекса РФ установлены особенности организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства. Положением о государственном земельном надзоре, ут-
вержденным Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 20006 г. № 689 в действующей редакции1, в котором предусмотрено понятие и полномочия специально уполномоченных органов, предметом проверок является открытый перечень требований земельного законодательства. В земельном законодательстве имеются и другие несоответствия в части определения предмета государственного земельного надзора и его понятия.
Возникают вопросы и в отношении муниципального земельного контроля, понятие которого предусмотрено ст. 72 Земельного кодекса РФ. Под муниципальным земельным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления по контролю за соблюдением органа
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.