Природоресурсное право
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЯ
ЖАВОРОНКОВА Наталья Григорьевна,
доктор юридических наук, профессор,
заведующая кафедрой экологического и природоресурсного права
Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА).
E-mail: Gavoron49@mail.ru; тел. (495) 244-85-20;
АГАФОНОВ Вячеслав Борисович,
доктор юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Московского государственного юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). E-mail: Vagafonoff@mail.ru; тел. (495) 244-85-20
Краткая аннотация: статья посвящена исследованию теории и законодательства Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности недропользования. Формулируется вывод, согласно которому единого понимания содержания экологической безопасности в недропользовании, а также механизма ее реализации до настоящего времени не сложилось как в науке экологического права, так и в сфере правового регулирования горных отношений. По результатам анализа документов государственного стратегического планирования доказывается необходимость формирования единой государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, основанной на доминанте экологических требований перед экономическими.
The article is devoted to the study of the theory and legislation of the Russian Federation in the field of environmental security of the subsurface. The conclusion is formulated, according to which a common understanding of the content of environmental safety in the subsoil, and mechanism for its implementation to date has not developed as in the science of environmental law and in the sphere of legal regulation of mining relations. According to the analysis of documents of the state strategic planning proves the necessity of forming a unified state policy in the sphere of environmental security for subsoil use based on the dominant ecological requirements to economic.
Ключевые слова: недропользование; экологическая безопасность; стратегическое планирование; экологическая политика; экологическая доминанта.
Subsoil; environmental safety; strategic planning; environmental policy; ecological dominant.
Сфера недропользования в настоящее время является одним из основных источников загрязнения окружающей среды. На его долю приходится более 50 процентов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 процентов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 процентов суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации . Приведенные статистические данные убедительно доказывают, что комплексное решение социально-
1 Энергетическая стратегия России на период до 2030 г. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 13 ноября 2009 г. № 1715-р // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.
экономических задач Российской Федерации неразрывно связано с необходимостью обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами.
Вместе с тем единого понимания содержания экологической безопасности в недропользовании, а также механизма ее реализации до настоящего времени не сложилось как в науке экологического права, так и в сфере правового регулирования горных отношений.
Легальное определение экологической безопасности (в виде определения или правовой категории) содержится только в ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ
«Об охране окружающей среды»1 и определяется как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».
А.К. Голиченков определяет экологическую безопасность как «форму экологической деятельности, содержание которой составляют достижение и поддержание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой, а в практическом смысле - сведение (снижение) до возможно малой вероятности опасности вредного воздействия неблагоприятных факторов окружающей природной среды или вероятности экологических аварий и катастроф с помощью системы адекватных мер экономического, политического, организационного, правового и иного характера на здоровье человека и другие объекты экологической безопасности»2. Аналогичный смысл в понятие экологической безопасности вкладывает и М.М. Бринчук. Так, по его мнению, обеспечение экологической безопасности - «деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающая интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц» .
Некоторые авторы исходят из признания экологической безопасности как особой сферы общественных отношений, составляющих предмет отдельного института в системе экологического права. Объектом этих отношений выступает не любая деятельность, а только та, которая обладает высоким риском причинения значительного экологического вреда. Этой
1 СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
2 Голиченков А.К. Охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Сборник материалов Всероссийских научно-практических конференций «Софрино», 1995-2004. Юбилейный выпуск. М., 2004. Т. 1. С. 125.
3 Бринчук М.М. Роль государства в обеспечении экологической безопасности // Экологическая безопасность, проблемы, поиск, решения. М., 2001. С. 106-119.
точки зрения придерживается Т.В. Петрова, которая отмечает, что «задачи обеспечения экологической безопасности несколько уже, чем задачи охраны окружающей среды, и не связаны с восстановлением природной среды, с обеспечением рационального использования и воспроизводства природных ресурсов. Они в значительной степени сводятся к сохранению такого состояния природной среды, при котором не нарушаются жизненно важные интересы че-
4
ловека, проживающего в этой среде» .
По мнению С.Н. Русина, экологическая безопасность - состояние защищенности человека, общества и государства от экологических угроз, а обеспечение экологической безопасности - деятельность по предотвращению эколо-
5
гических угроз .
И.О. Краснова рассматривает экологическую безопасность в качестве самостоятельного института в системе экологического права. По содержанию это особые требования, нацеленные на поддержание такого состояния экологически опасной хозяйственной деятельности, при котором опасность возникновения аварий с разрушительными последствиями для человека и окружающей среды отсутствует либо сведена к минимуму. В систему этого института также входят нормы, определяющие порядок действий при наступлении природных и техногенных катастроф, а также прогнозирование таких ситуаций и обеспечение готовности к действиям по устранению их последствий и снижению их опасности6.
Таким образом, понятие «экологическая безопасность» проникло практически во все сферы законодательства, но оно не содержит, на наш взгляд, самостоятельного значения, вместе с тем оно, хотя и не обладает собственным уникальным содержанием, служит весомым фактором для конструирования общих, выходящих за термин «охрана окружающей среды» требований к обеспечению условий и общих правил обеспечения безопасности. В целом, следует признать, что «размытость» поня-
4 Петрова Т.В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды // Экологическое право. Спец. выпуск. 2005. № 1. С. 79.
5 Русин С.Н. Какой быть Стратегии экологической безопасности Российской Федерации? // Журнал российского права. 2014. № 7. С. 32-40.
6 Краснова И.О. Экологическая безопасность как правовая категория // Lex russica. 2014. № 5. С. 543-555.
тия «экологическая безопасность», смешение его с понятием «охрана окружающей среды», требует законодательного уточнения.
Для нас употребление термина «экологическая опасность» целесообразно и оправдано, прежде всего, с точки зрения:
- выделения особорисковых, потенциально опасных видов недропользования (например, нефте- и газодобычи, урановых разработок);
- добычи ресурсов в экологически уязвимых районах Севера, Арктики, на континентальном шельфе;
- оценки степени различных (экологических, экономических, военных, иных) рисков при планировании и осуществлении недропользования;
- всестороннего анализа и прогнозирования наиболее крупных и ресурсоемких проектов недропользования с точки зрения экологической и энергетической безопасности;
- создания правового и экономического механизма оценки и предотвращения «экологических рисков» в недропользовании.
На наш взгляд, под экологической безопасностью при пользовании недрами следует понимать состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от высокорисковой деятельности, связанной с использованием полезных свойств недр, достижение которой обеспечивается системой правовых мер, направленных на сохранение окружающей среды, обеспечение ее защиты в зоне влияния горных работ, предупреждение негативных экологических последствий данной хозяйственной деятельности на окружающую среду и здоровье человека.
К данным правовым мерам следует отнести законодательную регламентацию требований безопасного ведения горных работ, порядка эксплуатации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, требований по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникающих в результате хозяйственной деятельности, связанной с пользованием недрами, требований безопасности при обращении с опасными отходами, образующимися в результате не связанных с
использованием атомной энергии видов деятельности по разведке, добыче, переработке и использовании минерального и органического сырья с повышенным содержанием природных
радионуклидов, а также требо
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.