2 УДК 338.43.02
ПРИНЦИПЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РАСХОДОВАНИЯ АГРАРНОГО БЮДЖЕТА В РОССИИ, США, КАНАДЕ И ЕС*
к
1
В.Я. УЗУН, доктор экономических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ, главный научный сотрудник
(Центр агропродовольственной политики РАНХ и ГС при Президенте РФ)
1. Методические подходы к анализу особенностей формирования и расходования аграрного бюджета.
Словосочетание «аграрный бюджет» встречается в экономической литературе часто, однако научное определение этого термина найти не удалось. Обычно под аграрным бюджетом понимается часть федерального или консолидированного бюджета, расходуемая на сельское хозяйство [1; 2].
В данной работе введено понятие «совокупный аграрный бюджет», который формируется за счет части средств бюджетов всех уровней, трансфертов потребителей и производителей, а расходуется на совокупную государственную поддержку сельского хозяйства, включая расходы на поддержку сельхозпроизводителей, инфраструктуру (науку, образование, консультации, продвижение продукции на рынок и т.д.), потребителей, а также поступления в государственный бюджет.
Приведенное определение требует некоторых пояснений. Трансферты потребителей, в соответствии с методикой ОЭСР [3] - это средства, которые поступают в совокупный аграрный бюджет при превышении внутренних закупочных цен на сельхозпродукцию по сравнению с мировыми справочными. Последние рассчитываются добавлением к цене закупки продукции у сельхозпроизводителя затрат на транспортировку до границы. Обычно разница между внутренней и мировой ценой образуется из-за импортных пошлин. Эту разницу оплачивают потребители сельскохозяйственной продукции и продовольствия. Часть трансфертов потребителей получают сельхозпроизводители (в виде более вы-
*Статья подготовлена по материалам доклада, сделанного на Международной конференции «Аграрный сектор России в условиях международных санкций: вызовы и ответы», состоявшейся в Москве 10-11 декабря 2014 года.
сокой цены), а часть поступает в бюджет в виде импортных пошлин.
Трансферты от производителей потребителям возникают в том случае, если внутренние закупочные цены ниже справочных мировых. Такая ситуация может возникнуть из-за экспортных пошлин или по иным причинам. Трансферты от производителей поступают потребителям (они платят за единицу продукции меньше, чем платили бы на мировом рынке) и в бюджет в виде экспортных пошлин.
ОЭСР вычисляет также по основным видам продукции коэффициенты номинальной защиты производителей и потребителей. Если внутренняя закупочная цена выше справочной мировой, то номинальный коэффициент защиты производителей будет выше единицы, в противном случае - ниже.
Часть государственного бюджета расходуется на формирование совокупного аграрного бюджета. Однако благодаря мерам государственной поддержки сельского хозяйства бюджет может иметь и значительные доходы. В связи с этим при определении уровня бюджетной поддержки сельского хозяйства необходимо из расходов государства вычитать доходы.
Приведенные в данной работе результаты исследований получены на основе анализа принципов формирования и расходования аграрного бюджета в России, США, Канаде и ЕС. Для сравнения выбраны страны с федеративным (союзным) устройством. Это связано с тем, что решающее влияние на результативность государственной поддержки сельского хозяйства оказывает синхронизация федеральной и региональных политик.
Показатели уровня, структуры и направлений государственной поддержки сельского хозяйства в России и других странах, использованные в данной работе, как правило, базируются на базе данных ОЭСР, которая проводит по единой методике оценку по всем странам, входящим в эту организацию, а также по ряду развивающихся стран: Китай, Бразилия, Россия, Украина, ЮАР. Более подробный анализ этих показателей читатель может найти в ранее изданных работах [4; 5]. Здесь приведем лишь основные выводы из этого анализа:
- уровень совокупной поддержки: ее доля в ВВП страны в России выше, чем в США и ЕС, но в добавленной стоимости сельского хозяйства в 1,5-2 раза ниже;
- структура поддержки: около 80% средств в России расходуется на поддержку сельхозпроизводителей, в США - на инфраструктуру и поддержку потребителей;
- источник средств для господдержки: в США и ЕС - бюджет, в России - трансферты потребителей;
- уровень поддержки сельхозпроизводителей: в России выше, чем в США, и ниже, чем в ЕС;
- механизмы господдержки: в России преобладает связанная ценовая, ресурсная, продуктовая поддержка, в США и ЕС - несвязанная;
- номинальные коэффициенты защиты производителей: в США и ЕС - около 1, в России - 1,5-2 в животноводстве, 0,7-0,9 в растениеводстве.
Рассматриваемые ниже принципы формирования и распределения аграрного бюджета между получателями субсидий опираются на базовые требования к господдержке, вытекающие из теоретических обоснований ее необходимости:
- суммы средств господдержки должны быть увязаны с уровнем продовольственной безопасности страны;
- господдержка не должна искажать единый аграрный рынок страны;
- господдержка не должна нарушать равные условия конкуренции сельхозпроизводителей;
- полномочия федерации и ее субъектов по финансированию господдержки должны быть четко разграничены;
- сельхозпроизводителям, выполнившим установленные требования, должно быть гарантировано получение господдержки;
- предпочтение должно отдаваться несвязанным мерам поддержки, позволяющим повысить долю сельхозпроизводителей в субсидиях.
2. Формирование и защита аграрного бюджета.
Способы определения суммы аграрного бюджета. В России аграрный бюджет формируется за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и муниципалитетов. Основная часть средств федерального бюджета перечисляется в регионы в виде целевых трансфертов на осуществление конкретных мероприятий господдержки. Самые богатые субъекты РФ - Москва и Санкт-Петербург - в обеспечении продовольственной безопасности страны не участвуют.
Аграрный бюджет, как и все остальные разделы бюджета, ежегодно формируется на следующий плановый год и на трехлетний период. Процесс начинается в середине года и длится до ноября - декабря. Все это время аграрное лобби, формальное и неформальное, включая Минсельхоз России и другие органы управления АПК всех уровней, обосновывают необходимость увеличения сумм государственной поддержки в бюджетах всех уровней. Главным аргументом лоббистов является то, что доля господдержки (субсидий) в расчете на гектар или голову скота в стоимости товарной продукции в России ниже, чем в развитых странах. Редко аргументы подкрепляются расчетами объемов господдержки с учетом плановых темпов развития сельского хозяйства, хотя наукой разработана соответствующая методика [6]. Минфин РФ и Минэкономразвития РФ, наоборот, обосновывают необходимость сохранения сумм финансирования на уровне предыдущего года или даже их сокращения. Основной аргумент этих ведомств - в развитых странах доля расходов на совокупную господдержку в ВВП ниже, чем в России. В результате многомесячного «торга» формируется аграрный бюджет.
Однако борьба лоббистов на этом не заканчивается. Сразу после принятия бюджета начинаются корректировки. На основе анализа текущей ситуации в отрасли лоббисты доказывают, что фактические условия (погода, цены на ресурсы и т.д.) в текущем году особо неблагоприятны и в связи с этим необходимо выделить дополнительные средства для поддержки отдельных подотраслей сельского хозяйства, регионов и т.д. В некоторые годы это приводит к увеличению бюджета Госпрограммы развития сельского хозяйства на 20-30% (в 2013 г. дополнительно было выделено 42 млрд руб., что составляло около 30% к исходному бюджету). Механизмы распределения средств между регионами и сельхозпроизводителями по этим дополнительным мероприятиям, как правило, менее прозрачны и обоснованны, чем по основным мероприятиям.
В других странах аграрный бюджет формируется тоже в результате торга лоббистов за и против, но, в отличие от России, в США и Канаде он проходит раз в пять лет, потому что основные статьи аграрного бюджета там защищены и не могут меняться в период действия принятой программы господдержки. Кроме того, в США основная часть средств на господдержку выделяется из федерального бюджета, поэтому «бои» ограничены уровнем федерации. Бюджет ЕС формируется на нормативной основе: в него перечисляются импортно-экспортные пошлины за продовольственные товары, 0,3% НДС и 0,755% валового национального дохода стран-членов ЕС [7].
В целях повышения устойчивости аграрного бюджета и увязки сумм поддержки с показателями продовольственной безопасности целесообразно изменить подходы к формированию аграрного бюджета России. Суммы выделяемых на поддержку сельского хозяйства средств федерального бюджета целесообразно формировать в первую очередь за счет поступающих в федеральный бюджет пошлин от импорта продовольствия и сельскохозяйственной продукции. Такой подход к формированию аграрного бюджета позволит четко увязать государственную поддержку сельского хозяйства с обеспечением продовольственной безопасности страны. Если импорт растет или повышаются ставки пошлин, это свидетельствует о недостаточной конкурентоспособности отечественных сельхозпроизводителей, о потере ими внутреннего рынка, падении продовольственной независимости. В этой ситуации необходимо увеличить уровень поддержки отечественных производителей, и такое увеличение произойдет, так как суммы поступивших в бюджет пошлин возрастут. Если же, наоборот, импорт сокращается или ставки снижаются, это свидетельствует о росте конкурентоспособности отечественных производителей, повышении продовольственной независимости. Поступления за счет импортных пошлин уменьшаются, соответственно, снизится и уровень государственной поддержки сельского хозяйства.
Например, в 2013 г. стоимость импортного продовольствия и сельскохозяйственного сырья составила 42, 1 млрд долл. США. Средневзвешенная ставка пошлин на сырье на начальном этапе присоединения к ВТО была 15,2% (данные Минэкономразвития РФ). Расчетная сумма пошлин составляет 6,4 млрд долл., или 203,6
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.