привлечение государственных органов россии к призрению бедных (конец XIX - начало XX в.): правовой АсПЕКТ
О.Г. Федорова, докторант кафедры истории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук
Вряд ли можно оспорить тезис о том, что исторический опыт общественного призрения, накопленный в России на рубеже XIX-XX вв., до конца переосмыслен в наши дни и адаптирован к современным реалиям. Как показало специальное исследование этой проблемы, даже такой крупный специалист по истории социального попечения в России в конце XIX в., как И.П. Павлова, полагала, что употребление термина «бедность» некорректно для научной литературы и официальных документов, так как этот термин относится, по ее мнению, к относительным, а не конкретным понятиям [1, с. 10]. Автор настоящей статьи уже обращала внимание на опасность такого подхода, особенно когда это касалось оценок реального уровня доходов и качества жизни населения вообще и отдельных его категорий в частности [2, с. 3-4].
Следует отметить, что российские исследователи довольно точно констатировали, что в императорской России специального социального законодательства не существовало. Однако это не означает, что не было законодательных актов, регулирующих эту сферу общественной жизнедеятельности [3, с. 150]. Главным правовым документом, регулирующим все аспекты общественного призрения бедных, в этот период
являлся Устав общественного призрения. Его нормы были частично закреплены в Положении о губернских и уездных земских учреждениях, Законе от 14 июля 1905 г. «Об обязательном призрении престарелых, немощных и неизлечимых, не имеющих средств к существованию», Временных правилах по выдаче пособий и других документах
Историко-правовой анализ этих законодательных и иных нормативно-правовых актов свидетельствует, что уже к началу XX в. и земские учреждения, и городские власти, и полиция, и сословные общества - все занимались призрением, но границы их компетенции не были четко определены. В законах и положениях по этим вопросам присутствовали элементы несогласованности и противоречивости.
Однако под давлением как внутренних, так и внешних обстоятельств (особенно после введения в Германии правительством О. Бисмарка ряда социальных законов) правительство вынуждено было вынести на обсуждение вопрос о социальном законодательстве в практику созданных им специальных комиссий по проблемам общественного призрения. По разным причинам меняющиеся составы комиссий с конца XIX в. и практически до 1910 г. привлекли для выработки соответствующих
120
СТРАНИЦЫ истории
законопроектов известных в те годы деятелей благотворительного дела в России: К.К. Грота, В.И. Герье, Е.Д. Максимова, О.О. Буксгевдена, П.И. Георгиевского и др. О характере и содержании поднимаемых проблем можно было судить из публикаций и монографий, подготовленных ими [4-8].
Из анализа этих и других работ видно, что законодательные комиссии в своей деятельности сталкивались с многочисленными трудностями. В совокупности их можно было свести к следующему.
Во-первых, коронной администрацией разработанные законопроекты воспринимались как чрезвычайно «либеральные», противоречащие духу самодержавного патернализма.
Во-вторых, предлагаемая в них концепция общественного призрения не соответствовала общей природе политико-правовых институтов страны и политико-правовым идеям, господствующим в России во второй половине XIX столетия.
В-третьих, юридические проекты подвергались экспертизе, главным образом со стороны Министерства внутренних дел, которое само и отвечало за постановку всего дела общественного призрения в стране, и им же часто отклонялись по соображениям «общественного спокойствия». Другие учреждения к экспертизе не привлекались и повлиять на содержание проектов не могли.
В-четвертых, большинство земских учреждений и бессословных комитетов видело себя в роли спасителей бедных и едва ли не единственными органами борьбы с «язвами общественной жизни
и порядков». Разумеется, такая амбициозная позиция не могла не вести к острой идейной борьбе, дискуссиям вокруг государственно-правовых концепций.
Понятно, что ни один из разработанных правительственными комиссиями законопроектов не стал предметом обсуждения ни правящими кругами, ни Государственным советом, хотя власть и сама была недовольна имеющимися «законами о бедных», особенно по сравнению с быстро развивающимся социальным законодательством Запада. Правда, отдельные исследователи признавали тот факт, что главная причина отклонения законопроектов заключалась в отсутствии у государства средств для обязательного государственного призрения определенных им категорий нуждающихся [1, с. 8].
Вместе с этим в разработанных с конца XIX в. и вплоть до 1910 г. законопроектах по общественному призрению были изложены весьма ценные идеи и предложения, реализация которых сулила заметное снижение социальной напряженности в обществе.
Так, в проекте «Свода положений комиссии по общим вопросам об организации призрения бедных» (1893 г.), подготовленном группой под руководством К.К. Грота, более четко, чем ранее, определялись категории граждан, имеющих право на государственное призрение, предлагалась весьма эффективная структура руководящих и исполнительных органов призрения, определялся порядок бюджетного финансирования нужд призреваемых и др. Важно отметить, что в случае реализации данного законопроекта государство признавало бы за собой обязательность призрения
широких слоев населения, что в действительности было на тот период утопичной идеей.
Более острожным в определении государственных обязанностей выглядел проект под руководством В.И. Герье, «Положение о попечительс-твах общественного призрения» с приложением «Свода общих оснований для проекта об общественном призрении» (1897 г.). Признавая, что у государства отсутствуют необходимые для широкой поддержки всех нуждающихся средства, разработчики проекта предлагали некую «переходную, смешанную модель» общественного призрения, которую, видимо, следовало бы назвать «призрение всем миром». Несмотря на попытки через данный законопроект привлечь к поддержке бедных частный капитал, общество и церковь, решить имеющиеся проблемы призреваемых было бы нереально. Кстати, в законопроекте определялись возможные функции государства в этом деле, но и они оказались царскому правительству не по карману.
К.К. Грот, предлагая повторно в 1897 г. «Проект оснований положения об общественном призрении», пытался учесть все недостатки прежних законопроектов, а также характер общественных и социально-экономических перемен, произошедших в конце XIX столетия в России. Признавая сословность попечения, он тем не менее обосновывал категории нуждающихся, определенных законом в числе призреваемых государством. Автор, «моделируя» различные жизненные ситуации, пытался разработать некий универсальный под-
ход или концепцию измерения бедности и определения ее нижней черты для тогдашнего российского общества.
Однако этот и предшествующие проекты были схожи в том, что оказание помощи остронуждающимся в ней гражданам предполагалось возложить на их родственников и сословные общины и лишь в исключительных случаях привлечь государство.
С незначительными новеллами увидел свет и «Проект об изменениях и дополнениях устава общественного призрения» (1898 г.), подготовленный одним из департаментов МВД. По существу этот документ закреплял идею обязательной государственной поддержки тех, кто без нее был бы обречен на верную гибель.
Е.Д. Максимов, известный своим фундаментальным исследованием «Происхождение нищенства и меры борьбы с ним» (1901 г.) [не путать с С.В. Максимовым, автором работы «Бродячая Русь Христа ради» (1877 г.) - О.Ф.], в 1906 г. предложил свой «Устав попечения о нуждающихся», в котором предпринял попытку объединить не только существующие в России варианты общественного призрения, но и использовать передовой западный опыт подобной деятельности. В этом законопроекте впервые четко просматривались идеи о необходимости скоординированной деятельности всех структур, занимающихся призрением. В нем была отчетливо отражена концепция автора о видах помощи, категориях обязательно призреваемых со стороны государства и др. Самым ценным, на наш взгляд, в этом законопроекте были идеи об
122
стрАницЫ истории
адресности государственной помощи, «всетерриториальности» и обязательности такой поддержки.
Следует заметить, что хотя правительственными кругами и лично императором в начале XX в. признавалась необходимость создания государственной системы социальной помощи, но ни один из предложенных ранее проектов устройства общественного призрения законом так и не стал. Одна из причин этого, скорее всего, коренилась в опасении императора и коронной администрации на местах о невозможности ресурсного обеспечения этих долговременных программ, что неизбежно дискредитировало бы власть. Об этом косвенно свидетельствуют отказы в изданиях работ и публичных слушаниях К.К. Грота, В.Н. Герье, Е.Д. Максимова и др. Наше исследование показало, что сам государственный строй России, господствующие в нем политико-правовые идеи конца XIX - начала XX в. и широкая государственная программа борьбы с бедностью были попросту несовместимы [9, с. 21].
Литература
1. Павлова И.П. Организационные и правовые основы социального попечения в России на рубеже Х1Х-ХХ веков. СПб., 2003.
2. Федорова О.Г. Реформы 90-х годов и детская бедность в России // История государства и права. 2006. № 10.
3. Ширяева С.В. Институт призрения бедных в дореволюционной России (исто-рико-правовой аспект): Дис.... канд. юрид. наук. СПб., 1999.
4. Буксгевден О.О. О совместной деятельности общественного призрения и организованной частной благотворительности. М., 1894.
5. Георгиевский П.И. Организация частной благотворительности. СПб., 1897.
6. Георгиевский П.И. Призрение бедных и благотворительность. СПб., 1894.
7. Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М., 1893.
8. Максимов Е. Законодательные вопросы попечения о нуждающихся. СПб., 1907.
9. Федорова О.Г. Государство и бе
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.