ПРОБЛЕМА БЮДЖЕТНОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ
КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ОБРАЗОВАНИЕ
А.Н. Романов, заведующий кафедрой правового и до-кументационного обеспечения управления Российского государственного профессионально-педагогического университета, кандидат юридических наук
Человек, соблюдение его прав и свобод, исходя из содержания Конституции Российской Федерации, является высшей ценностью в государстве. В ст. 7 Конституции РФ Россия провозглашена социальным государством. Это значит, что политика Российской Федерации должна быть направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В широком перечне конституционно-правовых норм, закрепленных в главе 2 Конституции РФ, устанавливающих права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации, нашли свое место и конституционно-правовые нормы, закрепляющие право граждан Российской Федерации на образование [1].
Право человека на достойное образование провозглашено и закреплено Организацией Объединенных Наций в Международном билле о правах человека, а именно в ст. 26 Всеобщей декларации прав человека (принята и провозглашена резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г.) и в ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (принят и открыт для подписания, ратификации и присоединения резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г.) [2].
В указанных выше международных документах предусмотрены необходимые гарантии осуществления данного права со стороны государства: обязательное бесплатное начальное образование для всех, общедоступное профессиональное и техническое образование, доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого, право приоритета родителей в выборе вида образования, воспитания своих малолетних детей. Правовые нормы в этих общепризнанных международных документах универсального характера определяют, что образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности, содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между всеми народами, расовыми и религиозными группами.
Считая общепризнанные принципы и нормы международного права составной частью российской правовой системы, Конституция РФ закрепляет право на образование в Российской Федерации в ст. 43 Конституции РФ и Законе РФ «Об образовании». Согласно Конституции РФ каждый имеет право на образование, гарантируется общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования как в государственных или муниципальных образовательных учреждениях, так и в частных. Закон «Об образовании» комплексно регулирует все основные стороны общего образования наряду с регулированием вопросов дошкольного, профессионального образования. Он дает понятие образования, в том числе и общего, права граждан на образование, закрепляет гарантии данного права, основы политики государства в области образования, формулирует цели образования, его принципы, формы, устанавливает порядок управления в области образования. Среди федеральных подзаконных актов, закрепляющих право граждан РФ на образование, необходимо назвать постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. «Об утверждении правил оказания платных образовательных услуг». В нем дается определение платных образовательных услуг, устанавливается порядок их оказания [3].
Известно, что любая норма права может быть реализована лишь в случае обеспечения ее финансово. Тем более важно финансовое обеспечение конституционно-правовых норм. Государство должно предусмотреть выделение средств из федерального, регионального и местного бюджетов на реализацию конституционных прав граждан на образование, закрепляя ежегодно эти расходы в Федеральном законе о бюджете.
Государственные расходы тесно взаимосвязаны с государственными доходами и на определенных этапах финансовой деятельности взаимообусловлены. Объектом государственных расходов являются аккумулированные в результате финансовой деятельности доходы как самого государства, так и его предприятий. В то же время целью финансовой деятельности государства является не получение максимальной суммы доходов, а финансирование своих потребностей, связанных с осуществлением государственных функций. В этой связи важнейшей задачей государства является разработка стабильной и эффективной правовой базы государственных расходов.
Существуют объективные трудности при определении федеральной минимальной бюджетной обеспеченности, так как уровень фактической обеспеченности населения образовательными услугами и затраты на образование в расчете на душу населения различаются по регионам. Это обусловлено разной степенью отдаленности региона от федерального центра, уровнем и динамикой цен на местных рынках товаров и услуг, величиной капиталовложений, сделанных ранее в создание материальной базы образования, и многими другими факторами. Кроме того, на уровень расходов в сфере образования влияют и ряд субъективных факторов, среди которых не последнее место занимает отношение региональной власти к системе образования, расстановка политических сил в реги-
оне и муниципальном образовании конкретно. В этой ситуации количественно определить составляющие федеральных государственных минимальных социальных стандартов, гарантирующих равные права в получении минимального набора образовательных услуг, весьма затруднительно. Между тем это весьма ответственная задача, так как от ее решения будут зависеть масштабы межрегионального перераспределения бюджетных средств.
Нормативы могут устанавливаться и в виде расходов на обеспечение деятельности уже существующих образовательных учреждений. При этом нормируются затраты по отдельным статьям расходов, главным образом текущих. Важно, чтобы расходы нормировались в расчете на одного обучающегося, что создаст предпосылки для оптимизации расходов. Отсутствие утвержденных федеральных государственных минимальных социальных стандартов или, по крайней мере, общих методических принципов формирования финансовых нормативов обусловливает разнообразие системы показателей, порядка и базы расчета норм и нормативов в различных регионах, что в свою очередь обусловливает значительное неравенство в доступе к качественному образованию на межрегиональном уровне.
Несколько лет назад законодателем обсуждался вопрос минимальной бюджетной обеспеченности. Федеральная власть намеревалась четко прописать, какие бесплатные услуги и в каком количестве местные власти должны гарантировать гражданам. Гарантий оказалось так много, что законодательно закрепить их представлялось невозможным. В идеале стандарты должны использоваться для обоснования минимально необходимых расходов региональных и местных бюджетов, определения объема финансирования отраслей социальной сферы и других социально важных параметров жизни общества за счет государства.
Понятно, что разработка системы государственных стандартов — трудоемкое и затратное мероприятие. Для ее создания необходимо привлечь специалистов из различных отраслей знаний: медицины, образования, финансов и других отраслей. Потребуется значительное количество денежных средств не только для проведения масштабных исследований для создания этой системы, но и внесения в нее бесконечных изменений.
Поскольку во многих субъектах разработаны свои стандарты, с появлением федерального закона о минимальных социальных стандартах возникнут правовые коллизии, в связи с чем необходимо будет привести законы субъектов Федерации, регулирующие правовые отношения в данной сфере, в соответствие с федеральным законодательством, а это еще более трудоемкий и болезненный процесс.
В условиях постоянно меняющегося законодательства, при нестабильной экономической ситуации вызывает сомнение сама идея стандартизации в области социальной политики. Но, несмотря на все трудности, существующая проблема требует скорейшего решения. Сейчас социальная политика в России практически лишена расчетно-нормативной базы, а скорейшее установление системы социальных государственных стандартов поможет реально оценивать государственные
обязательства в области социальной политики. Более того, на базе федерального закона должны выстраиваться бюджетные процессы и межбюджетные отношения. Формирование бюджета должно происходить не сверху, как это делается сейчас, а снизу, начиная с городов и поселков. На основе минимальных социальных государственных стандартов должны разрабатываться нормативы бюджетного финансирования с учетом расходных потребностей каждого региона. По каждому виду бюджетного норматива будут определяться объемы бюджетных расходов на душу населения, которые необходимы для гарантированного финансирования приоритетных социальных услуг в регионе. Но сделать это невозможно до тех пор, пока на федеральном уровне не закреплены основные принципы и методика расчета государственных социальных стандартов и финансовых нормативов. Необходимо осуществлять дифференцированный подход к бюджетному обеспечению населения на местах, что позволит учесть многие территориальные, социальные и экономические различия регионов.
Не так давно в Государственную Думу поступил проект федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах». Он касается медицины, образования, организации оказания юридической помощи населению и других вопросов социальной сферы. Набор услуг, согласно предлагаемому законопроекту, будет определяться раз в 4 года, а нормы по финансированию ежегодно. Реакция Правительства на этот закон была неоднозначной, так как под этот проект закона не была разработана финансовая база. По мнению Правительства, государство имеет различные обязательства перед своими гражданами, но не всегда средств бюджета достаточно, чтобы говорить о том, что социальные стандарты будут финансироваться в полном объеме. По мнению же депутатов Государственной Думы, главная задача сейчас состоит не в том, чтобы финансирование стандартов было высоким, а чтобы оно исполнялось. Они считают, что связанные с принятием данного закона расходы на первом этапе будут приемлемыми.
Анализируя содержание
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.