проблемные вопросы законодательства о некоммерческих организациях (на примере федерального закона «об Автономных учреждениях»)
О.А. Кожевников, доцент кафедры правового и документационного обеспечения Российского государственного профессионально-педагогического университета (г. Екатеринбург), кандидат юридических наук
Политическая и экономическая реформы, продолжающиеся уже не один год, привели к возникновению новых юридических форм и понятий, к числу которых относится понятие некоммерческой организации и ее отдельных видов. Актуальность исследования процессов их правового регулирования и функционирования нарастает с каждым годом. Это подтверждается постоянными изменениями и дополнениями, которые вносятся в федеральные законы, регулирующие правовой статус и порядок деятельности некоммерческих организаций. Так, Федеральным законом от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» в правовой оборот введено понятие иностранной некоммерческой организации, изменен порядок государственной регистрации некоммерческих организаций, Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений в юридический оборот было
внесено понятие частного учреждения, а государственные и муниципальные учреждения были разбиты на бюджетные и автономные учреждения. Этим перечислением федеральных законов, вносящих корректировку в правовую регламентацию деятельности некоммерческих организаций в РФ, не ограничивается повышенный интерес к данного рода объединениям. Это прежде всего связано с тем, что общество и государство на современном этапе развития переживают болезненный этап нахождения «золотой середины» между государственным контролем и саморегулированием, сбалансированностью государственных и частных интересов.
К сожалению, повышенное внимание к правовому статусу и деятельности некоммерческих учреждений не всегда сопровождается качественной деятельностью федерального законодателя.
8 января 2007 г. вступил в силу Федеральный закон «Об автономных учреждения». Данный закон был разработан в соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г. во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2003 г. № 1688-р.
Указанный закон предусматривает создание нового типа государственного (муниципального) учреждения - автономного учреждения, образуемого исключительно с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в лице соответствующих органов.
Проанализировав вступивший в силу Федеральный закон «Об автономных учреждениях», можно сказать, что данный правовой акт имеет целый ряд недостатков правового характера, в том числе и в части юридической техники.
Насколько можно судить из содержания законопроекта, автономному учреждению предоставляется более широкая свобода в привлечении, наряду с бюджетными, иных средств за счет деятельности, не выходящей за рамки специальной правоспособности, а также в распоряжении указанными средствами. При этом в отличие от бюджетного учреждения его учредитель (собственник) не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения (п. 5 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).
Такая формулировка фактически означает законодательный отказ от субсидиарной ответственности собственника по обязательствам автономного учреждения, что, на наш взгляд, противоречит организационно-правовой природе учреждения и, самое главное, порождает юридическую безответственность. Так, в соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федера-
ции или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта. Таким образом, если органы государственной власти, местного самоуправления в рамках своих полномочий в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта определят задание для автономного учреждения в соответствии с его уставом, профинансируют это задание за счет субвенций и субсидий, а потребитель не получит от автономного учреждения работы или услуги надлежащего качества и в нужном объеме, то никакой имущественной ответственности собственник не несет за фактически ненадлежащее исполнение полномочий, которые на него возложены законодательством РФ.
Анализируя далее текст закона, можно выявить целый ряд юридических нестыковок. Пункт 13 ст. 5 гласит, что в случае принятия уполномоченным органом решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения применяются правила п. 1 и 2 ст. 60 Гражданского кодекса Российской Федерации. Смотрим на указанные ссылки в Гражданском кодексе РФ: «Учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о реорга-
низации юридического лица, обязаны письменно уведомить об этом кредиторов реорганизуемого юридического лица. Кредитор реорганизуемого юридического лица вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательства, должником по которому является это юридическое лицо, и возмещения убытков». Вроде бы все логично, однако, когда читаем п. 14 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях», логика начинает подводить: «Создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией. При изменении типа существующего государственного или муниципального учреждения в его устав вносятся соответствующие изменения». Таким образом, законодатель, прямо указывая на применение Гражданского кодекса РФ к отношениям, которые в Гражданском кодексе РФ именуются «реорганизацией», в статье Федерального закона «Об автономных учреждениях» отрицает данного рода правоотношения. Таким образом, автор данной статьи, на фоне «юридической безответственности», о которой сказано выше, не завидует кредиторам государственных и муниципальных учреждений при изменении собственником типа данных учреждений.
Статья 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» определяет способы создания автономных учреждений. Таких способов два: путем его учреждения, либо путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.
Считаем, что содержание понятия «тип муниципального или государственного учреждения», данное в указанном законе, не совсем соответствует аналогичному понятию в других правовых актах. Возьмем для примера ст. 12 Федерального закона «Об образовании». Пункт 4 указанной статьи определяет, что в РФ существуют следующие типы образовательных учреждений: 1) дошкольные; 2) общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); 3) учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования; 4) учреждения дополнительного образования взрослых; 5) специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; 6) учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); 7) учреждения дополнительного образования детей; 8) другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.
Таким образом, в сфере образования тип образовательного учреждения определяется не формой собственности, а уровнем и направленностью реализуемых учреждением образовательных программ. С учетом того, что в соответствии с п. 3 ст. 12 Федерального закона «Об образовании» действие законодательства Российской Федерации в области образования распространяется на все образовательные учреждения на территории России независимо от их организационно-правовых форм
и подчиненности, у правоприменителя возникает вопрос не только о толковании однородных терминов, но и о порядке применения в деятельности в сфере образования двух равнозначных по юридической силе законов.
Развитие любой отрасли законодательства, да и юридической науки в целом, подчиняется законам преемственности, отступление от которых обедняет законодательство и научную мысль. Эффективное законодательство невозможно без опоры на достижения предшественников. Однако, анализируя текст Федерального закона «Об автономных учреждениях», можно с уверенностью сказать, что исторический подход у законодателя в данном случае не сработал. Во многих статьях указанного закона имеются отсылочные нормы к правовым актам, которые должны принять Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 21 данного закона он вступает в силу по истечении 60 дней после дня официального опубликования. Текст закона был опубликован в «Собрании законодательства РФ» 6 ноября 2006 г., в «Российской газете» 8 ноября 2006 г., следовательно, максимум с 8 января 2007 г. вышеуказанный федеральный закон уже вступил в силу. Однако автор не откроет секрета, если сделает вывод о том, что Федеральный закон «Об автономных учреждениях» не применим без подзаконных актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Возвращаясь к историческому подходу, можно сказать, что за короткий промежуток времени законодатель второй раз наступает на одни
и те же «грабли», регулируя имущественные отношения на федеральном уровне, что существенным образом снижает эффективность правоприменительной практики.
Общеизвестно, что 22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесе
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.