проблемы государственного регулирования образовательной деятельности высших учебных заведений
А.А.Кирилловых, юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал)
Государственное регулирование деятельности высших учебных заведений проявляется через целую систему мер государственно-властного характера, выражающуюся через контроль и надзор в различных областях общественных отношений, где обязательными участниками становятся вуз и компетентный орган государственной власти. Особым предметом контроля и надзора выступает образовательная деятельность вуза - ее соответствие установленным законодательным требованиям.
Не раз отмечалось, что система государственного контроля и надзора, в том числе и в сфере образования в части организационной его структуры имела недостатки, вмещая в один «орган» весь набор «элементов» управления [1], что потребовало ее кардинального пересмотра посредством распределения указанных функций между тремя органами, в рамках иерархической системы исполнительной власти. Функции по контролю и надзору за образовательной деятельностью были возложены на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) [2].
Растущий спрос на образовательные услуги благоприятствует развитию
организаций, способных их оказать, однако проблема обеспечения распределения потребности в образовательных услугах приобретает не только количественный показатель - необходимо обеспечить качество соответствующих услуг. Это требует создания системы обеспечения качества образовательной деятельности. На нормативном уровне, например, Т.В. Жукова, указывает на трехуровневую систему правового регулирования качества [3, с. 137-138]. Однако «система качества» представляет еще слабый государственный «механизм», что не раз отмечалось центральными органами управления образованием [4].
Современное законодательство к элементам государственной системы качества образования относит лицензирование, государственную аккредитацию и контроль качества. Лицензирование - сложный институт административного процессуального права. Высшее учебное заведение проходит лицензирование своей образовательной деятельности в обязательном порядке. Образовательная деятельность, осуществляемая высшим учебным заведением без наличия соответствующей лицензии, является незаконной, и подлежит прекращению.
Согласно п. 7 ст. 33 Федерального закона «Об образовании» лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается уполномоченным органом исполнительной власти.
Федеральные лицензионные требования к условиям осуществления образовательного процесса по образовательным программам различного уровня и направленности, минимальные нормативы обеспеченности соискателя лицензии необходимой учебной и материальной базой, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов устанавливаются Министерством образования и науки Российской Федерации. При этом вопросы реализации лицензирования отличались слабым «механизмом». Несмотря на рекомендации, не был создан порядок взаимодействия федеральных и региональных органов в вопросах проверок негосударственных вузов и их филиалов на территории субъектов [5], отсутствуют хотя бы рамочные регламенты участия субъектов Российской Федерации в управлении высшими учебными заведениями [6, с.68-69]. Все это свидетельствует о проблемах деятельности государственных органов в сфере образования. «Государственный контроль за качеством образования в аккредитованных образовательных учреждениях - функции органов исполнительной власти, осуществляющих управление образованием» [7, с. 611].
Между тем, структура органов управления образованием должна учитывать направления управленческих функций в выявлении проблем их деятельности, что требует закрепления
порядка взаимодействия Министерства и подведомственных ему структур.
Важным элементом функционирования высшего учебного заведения является соответствие его образовательной деятельности установленным требованиям и стандартам, определяемое через механизмы аттестации и государственной аккредитации.
Поскольку процедура государственной аккредитации направлена на установлении типа и вида учебного заведения, то аттестация, по сути, является первоначальным «звеном» в цепи определения статуса учебного заведения [8]. Государственная аккредитация определяет смысловую нагрузку аттестации, что в отсутствии четкого законодательного разграничения понятий «аттестация» и «государственная аккредитация» и уполномоченной структуры (государственной аттестационной службы) позволяет вести речь о ее «самостоятельном» процедурном характере. В связи с чем, аттестация как необходимый элемент процедур контроля утратила свое значение. Государственная аккредитация в настоящее время означает «комплексную» оценку образовательной деятельности, включает внешнюю экспертизу, устанавливающую соответствие содержания, уровня и качества подготовки его выпускников требованиям государственных образовательных стандартов и экспертизу показателей деятельности образовательного учреждения, которые необходимы для определения его вида (п. 18 ст. 33 Закона РФ «Об образовании»).
Аккредитацию вуза проводит Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки на основании ре-
зультатов экспертизы показателей вуза и критериев аккредитации для вузов различных видов, утверждаемых аккре-дитационным органом. Аккредитация имеет государственно-общественный характер, поскольку ее проведение целиком и полностью строится на системе соблюдения принципов гласности и открытости.
Поэтому, в настоящий период государственная аккредитация должна проводиться с привлечением представителей образовательных учреждений, государственных органов исполнительной власти, объединений работодателей, общественности.
Государственный аккредитацион-ный статус не учитывает дифференциацию отдельных его критериев, что, по мнению некоторых авторов, влияет на действительный академический статус вуза при его создании [9, с. 29]. Кроме того, деятельность, вуза не связывается с обязательным наличием аккредитаци-онного статуса (государственная аккредитация). На наш взгляд, необходимо законодательно установить правило о присвоении вузу на этапе его создания статуса не выше «института», определить обязательность прохождения процедуры государственной аккредитации для всех высших учебных заведений, независимо от их организационно-правовых форм, ведомственной принадлежности и статуса собственника-учредителя.
Элементы качества функционально могут быть использованы только специально созданной системой контроля качества образования, которая установлена как «двухуровневая» (федеральная и региональная) структура
органов (п. 1 ст. 38 Закона РФ «Об образовании»). Нередко указывалось на проблемы в этой сфере (на практике, процедуры лицензирования осуществлялись различными органами, в том числе соответствующие полномочия имели органы местного самоуправления и (или) местные (муниципальные) органы управления образованием). На наш взгляд, проведение процедур лицензирования и государственной аккредитации на региональном уровне должно осуществляться структурами, аналогичными Рособрнадзору, независимыми от органов управления образованием субъектов Российской Федерации и являющимися уполномоченными государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Функционирование высших учебных заведений, помимо указанных элементов, предусматривает также необходимость обеспечения установленных требований к учебным (образовательным) программам, определяющим и качество образования. На сегодня качество образовательной деятельности вуза на нормативном уровне определяется соответствием ее образовательным стандартам. Стандарты служат показателями реализации целевой функциональной правоспособности образовательных учреждений и определяются как общественно признанная форма, отнесенная к определенному содержанию образования.... минимум содержания образования и минимально допустимый уровень подготовки специалиста в высшем учебном заведении [10, с. 49]. В законе РФ «Об образовании» (ст. 7) устанавливается возможность введе-
ния государственных образовательных стандартов.
Между тем, качество образования может быть объективно оценено не только посредством нормативно установленных показателей, которые ведут зачастую к «сглаживанию» общего уровня подготовки, но и общественными структурами, которые определяют использование результатов «продукта» образовательного процесса в профессиональной деятельности.
Специалисты отмечают интересный опыт иностранных государств: вузы ФРГ подвергаются аттестации общенациональными профессиональными ассоциациями; Совет Англии по финансированию высшего образования использует методики оперативного получения информации об усилиях и достижениях вузов в области обеспечения качества высшего профессионального образования [11, с. 142].
Зарубежная практика общественных структур получает свое развитие и в российских условиях - соответствующие мероприятия проводят Координационный совет по содействию аккредитации профессиональных образовательных программ и сертификации специалистов, аккредитационные независимые центры по группам специальностей [10, с.55-57], торгово-промышленные палаты [11, с. 142], иные общественные организации (например, Ассоциация юристов России одним из направлений своей работы считает необходимость общественной оценки качества образования того или иного юридического вуза).
Считаем, что подобную практику необходимо развивать во всех областях
и направлениях высшего образования, создание подобных органов во многом способствует формированию общественного мнения о высшем учебном заведении, определяет его общественный статус.
Децентрализация управления, по мнению некоторых авторов требует развития «партнерских» связей, при этом указывается на эффект договорного регулирования публичных правоотношений.
В основных образовательных нормативных актах решающее значение при взаимодействии публично-п
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.