ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ОБЛАСТИ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ*
Д.А. Ягофаров, профессор кафедры публичного права Гуманитарного университета (г. Екатеринбург), кандидат юридических наук
Проблематика оптимального в праве вообще и применительно к нормотворчеству (в том числе образовательному) в настоящее время пока еще не вошла в число действительно значимых для юридической науки. Между тем практическая актуальность теоретических исследований в этой области, по нашему убеждению, чрезвычайно остра. Можно сколько угодно долго говорить о необходимости обеспечения четкости разграничения компетенции между субъектами нормотворчества разного уровня, повышении качества федерального и регионального законодательства и ведомственного нормотворчества, оценке эффективности законов и т. п. Можно принимать (и принимаются) разнообразные меры в рамках различного рода концепций и стратегий модернизаций и реформ, однако ситуация в образовательном нормотворчестве (в данном случае речь идет именно о нем, хотя то же самое вполне может быть адресовано нормотворческой деятельности в целом), как вполне очевидно всякому непредвзятому наблюдателю, не меняется, а если и меняется, то далеко и не всегда в лучшую сторону.
В значительной, если не в определяющей степени слабость (а точнее, отсутствие) разработанности темы оптимальности в праве, применительно, в частности, к нормотворческой проблематике, обусловлена недостаточной разработанностью (точнее — практическим отсутствием разработанности) понятийного аппарата, что для всякого научного, а тем более юридического исследования совершенно недопустимо. В свою очередь, отсутствие четко разработанного понятийного и терминологического познавательного инструментария закономерно ведет к отсутствию четко обозначенного круга проблем, решение которых и представляет собой научно-практическую задачу.
В данном случае не ставится цель подробного анализа всего комплекса вопросов, относящихся к проблематике оптимальности нормотворчества. Это требует
* Работа выполнена при поддержке РГНФ (проект № 04—03—00298а «Образовательное нормотворчество и проблемы кодификации российского законодательства об образовании»).
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ОБ ОБРАЗОВАНИИ
проведения специального и достаточно длительного теоретического и социолого-правового исследований. Задача состоит в том, чтобы, во-первых, в посылочном формате обозначить наиболее, наш взгляд, ключевые моменты этой проблемы и, во-вторых, пробудить праксиологический интерес ученых-юристов и представителей образовательной практики, непосредственно интересующихся образовательным правом, к системному теоретическому и прикладному изучению этой темы.
На стадии общего осмысления проблемы оптимизации образовательного нормотворчества весьма актуальными являются выработка и хотя бы краткий анализ исходных понятий и проблем, представляющих собой систему общих и вместе с тем целевых посылок для последующих вполне конкретных и исключительно важных в теоретическом и практическом отношении исследований. Попытаемся это сделать.
Категория оптимального: возможность, необходимость и особенности приложения ее к образовательно-правовой проблематике. В литературе по проблемам законотворчества, в том числе в области образования, тема оптимальности, как было уже сказано, звучит редко, чего не скажешь, например, об исследованиях в области экономики или социального управления [1]. Юристы говорят, как правило, об эффективности законотворчества и особенно эффективности (и, соответственно, качестве) законодательных актов, оценке этого качества и оценке эффективности их принятия [2]. Редко встретишь выражения «оптимальный закон» (что синонимично выражению «оптимальное правотворческое решение»), «оптимальное качество закона» и т. п., в которых, как показывает содержательный и лингвистический анализ, термины-понятия «эффективность» и «оптимальность», по сути дела, отождествляются.
Не ставя в данном случае цели проведения развернутого лингвистического и содержательного сравнительного анализа этих понятий, ограничимся двумя утверждениями:
во-первых, понятие оптимальности (оптимального) не отождествляется с понятием эффективности применительно как к деятельностным процессам, так и к характеристике качества (качественности) ее продукта, хотя между ними немало общего;
во-вторых, понятие оптимальности значительно более уместно, точнее, потенциально конструктивнее, чем понятие эффективности. Как известно, понятие оптимального (оптимума) (от лат. орНтш — наилучший) в научный обиход было введено выдающимся математиком Г. Лейбницем. Этимологически это слово-понятие восходит к имени древнеримской богини урожая и плодородия (позже — и богатства) Опс (или Опа) — жены бога времени Сатурна и матери главного бога древних римлян — Юпитера. Богиня изображалась обычно с рогом изобилия в одной руке, а в другой — с весами, которые символизировали измерение и решение. Позже в латинском языке появляются слова «оптабилис» (желательный, желаемый), «оптацио» (желание), «оптатус» (желанный, приятный) и «оптимус»
(наилучший). Г. Лейбниц и вложил впервые главный смысл в понятие оптиму-ма—«лучший из реально возможных»*.
Что касается эффективности (в данном случае речь идет, конечно, об эффективности социальной или, иначе, эффективности социального управления), то в социологической науке, закономерно уделяющей наибольшее внимание даной проблематике, это понятие до сих пор не определено с достаточной четкостью. Так, И. В. Бестужев-Лада приводит распространенную в 80-х годах прошлого века в отечественной социологии точку зрения, согласно которой главным критерием социальной эффективности является степень решения назревших социальных проблем при минимальных сроках и материальных затратах, хотя и считает такой подход весьма дискуссионным [1, с. 36]. Об этом же говорит в наше время Г. В. Ата-манчук, полагая, что «определить результат управления (т. е. управленческой деятельности. — Д.Я.) и оценить приносимый им эффект весьма сложно. Нужны известные критерии, на основании которых можно было бы измерить объективацию управления... Это тем более необходимо, поскольку в обществе, среди людей весьма распространенными являются субъективистские («вкусовые») подходы к государственно-управленческим явлениям» [3, с. 480].
Об отсутствии единого подхода к понятию не только социальной эффективности (эффективности социального, в том числе государственного, управления), но в целом к этому понятию говорится и в экономико-математической литературе. Как свидетельствует Экономико-математический словарь, «эффективность — одно из наиболее общих экономических понятий, не имеющих пока, по-видимому, единого, общепризнанного определения» [4, с. 484]. Но во всяком случае, исходя из активно употребляемых в научной (и не только экономической) литературе понятий «эффективность экономического (социального) развития», «эффективность производства» и т. п., общее понятие эффективности можно определить как одну из возможных количественных и особенно качественных характеристик некоторой системы с точки зрения соотношения цели (целей), затрат на ее (их) достижение и полученного результата [4].
При внимательном сравнении понятий оптимума и эффективности можно обнаружить, что в понятии оптимального (оптимума) имманентно присутствует то, чего нередко не хватает в эффективности. Если последнее ориентировано (и тем самым ориентирует субъектов деятельности) преимущественно на достижение (принятие) вполне понятного по своему содержанию результата и последствиям его действия и при этом на средства такого достижения нередко мало обращается внимания, а то и вовсе не обращается [главное, чтобы частное от деления результата на цель имело как можно больший (высокий) показатель)],** то в случае оптимизации ситуация иная. Здесь внимание обращается именно на средства
* Подробнее об этом см.: Бестужев-Лада И. В. Нормативное социальное прогнозирование. Возможные пути реализации целей общества: опыт систематизации. М., 1987. С. 68, 69.
** Хотелось бы подчеркнуть, что в данном случае нами используется несколько упрощенный подход, что оправдано, на наш взгляд, с точки зрения четкости различения рассматриваемых понятий в их существенных моментах.
и способы, такое их содержание, соотношение (сочетание), а тем самым, что особенно существенно, на состояние системы (процесса деятельности), которое бы и обеспечивало максимально полное и всестороннее достижение поставленных (стоящих) перед субъектом деятельности целей. Иными словами, если в понятии эффективности значительный удельный вес занимает «сухая» математико-праг-матическая составляющая (это отражается, в частности, в статистических данных о той или иной деятельности), то в понятии оптимальности смыслообразующим его элементом выступает баланс, гармония соотношения, прежде всего и главным образом (но не единственным) инструментальных составляющих этой деятельности (средств и способов, а также условий осуществления), которые обеспечивают ее состояние, при котором достигается наилучшее при данных обстоятельствах решение задач.
Несмотря на то что природа понятия оптимальности (оптимума) тоже имеет непосредственное отношение к математике (с точки зрения математики оптимальная функция есть такое экстремальное значение этой функции, которое больше всех других значений — либо абсолютный максимум, либо абсолютный минимум), оно, как представляется, значительно более удобно, приемлемо для исследований в области совершенствования законотворческой деятельности как разновидности социального (государственного) управления. В более общем значении, которое как раз и приемлемо для исследований в области управления, а также при применении системного и синергетического подходов при изучении проблем сложных социальных систем термин «оптимум» несет в себе несколько смысловых значений, соответствующих таким понятиям:
• наилучший вариант из возможных состояний системы;
• наилучшее направление изменений (поведения) системы;
• цель развития, когда говорят о «достижении оптимума».
Что касается критериев о
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.