СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Максимова Л. Интернет-торговле посвящается // Актуальная бухгалтерия / СПС «Гарант» - ноябрь 2007. - № 11.
2. Официальный сайт ФСКН России. Раздел "Новости": [сайт]. URL: http://www.fskn. gov.
© А. С. Бряндина, 2009
Получена: 10.12.2008 г.
УДК 342.518
ПРОБЛЕМЫ ИНСТИТУТА ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ПРАВА ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
О. О. СОЛДАТЕНКОВ, преп. юридического факультета
ГОУ ВПО «Хабаровская государственная академия экономики и права» ул. Тихоокеанская, 134, г. Хабаровск, 680042, Россия
Настоящая статья посвящена механизму делегирования полномочий публично-правовых образований как одной из составляющих института разграничения публичной собственности на природные ресурсы. Автор высказывает критические замечания относительно юридической корректности указанного механизма
Ключевые слова: делегирование полномочий, публичная собственность, природные ресурсы, разграничение собственности.
Статья 9 Конституции РФ в общем виде закрепила общеправовой режим природных ресурсов, с одной стороны, включив их в гражданский оборот, провозгласив объектом права собственности (ч. 2), с другой, обозначив их специфические свойства, требующие особого подхода при их использовании, в том числе, в рамках реализации права собственности (ч. 1). Особый характер природных ресурсов, естественно, обусловил и сужение круга субъектов, обладающих ими на праве собственности. В этой связи логичным представляется закрепление относительно незначительного сегмента частной собственности в экологической сфере, ограниченного, по сути, лишь земельными участками.
Провозглашение публичной собственности на большую часть природных ресурсов является лишь первичным элементом, направленным на обеспечение их сохранности и вовлечение в экономический оборот. Не менее важным представляется закрепление механизма реализации права публичной собственности на природные ресурсы, в особенности, с учетом федеративного характера российского государства. В современном российском законодательстве одним из вариантов установления такого механизма является делегирование полномочий Российской Федерации как собственника в пользу субъектов РФ. Указанная система, в развитие ч.1 п. «в» ст. 72 Конституции РФ, закреплена, в частности, в Лесном кодексе РФ от 04 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ст. 83), Водном кодексе РФ от 03 июня 2006 г. № 74-ФЗ (ст. 26). Система «делегированного» осуществления права публичной собственности на природные ресурсы, представляет собой неудачную попытку привнесения излишних публично-правовых конструкций в механизм реализации права публичной собственности.
Принципиальная некорректность ее реализации, на наш взгляд, следует из различной правовой природы властных полномочий публичного субъекта и полномочий, вытекающих из его гражданской правосубъектности, к которым относятся правомочия собственника. Полномочия в публичном праве и правомочия в праве частном (в т.ч. и правомочия собственника) различаются по целому ряду оснований: по нормативной основе (полномочия находятся в сфере действия публичного права, правомочия - частного), по наличию/отсутствию публично-властной составляющей (полномочия - атрибуты публичной власти, правомочия - юридическая проекция возможностей субъекта во взаимоотношениях с равными себе), по наличию/отсутствию иерархических связей (полномочия существуют в системе субординационно-подчиненных публично-правовых образований, правомочия - элемент статуса равноправных субъектов, к примеру, субъекты права собственности неиерархичны), по порядку передачи (носитель полномочий, по общему правилу, не вправе в одностороннем порядке отчуждать полномочия, напротив, отчуждение правомочия по общему правилу исходит от его обладателя, за редкими исключениями, например, ст. 242, 243 Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ), по признаку дуали-стичности (полномочия представляют собой систему «право-обязанность», правомочие же монистично по своей природе, это лишь возможность лица поступать определенным образом).
Тем самым, как представляется, конституционно-правовой делегационный механизм передачи, рассчитанный именно на властеотношения, применяться не должен. Нельзя также не отметить, что система делегирования полномочий на основании федерального закона в общем своем виде имеет серьезные возражения среди представителей науки конституционного права. Указываются, в частности, следующие проблемы: во-первых, противоречие ч. 2 ст. 78 Конституции РФ, согласно которой передача полномочий должна производится не в директивном порядке, а на основании соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти; во-вторых, реализация полномочий на основании федеральных субвенций не способствует укреплению налогового по -тенциала регионов, не стимулирует органы власти субъектов РФ к эффективному исполнению «чужих» полномочий; в-третьих, разграничение полномочий в федеративной системе подменяется административным делегированием «сверху вниз», что в совокупности с достаточно жесткими механизмами воздействия со стороны федеральных структур (право контроля, право участия в назначении должностных лиц органов власти субъектов РФ, право на издание методических и инструктивных документов) означает фактически превращение федеративных отношений в унитарные [1, 165].
Со своей стороны, мы также не можем не отметить целый ряд серьезных недостатков концепции делегированных полномочий применительно к праву публичной собственности на природные ресурсы.
1. Согласно п.2 ч.1 ст. 83 Лесного кодекса РФ, п.1 ч.1 ст. 26 Водного кодекса РФ субъектам Российской Федерации переданы полномочия по предоставлению в пользование лесных участков и водных объектов, находящихся в федеральной собственности. При этом ни Лесной кодекс РФ, ни Водный кодекс РФ не определяют, что же понимается под предоставлением в пользование лесного участка или водного объекта (его части). Ведь водопользователь (лесопользователь) получает в пользование соответствующий объект, как правило, в аукционном порядке (ч.1 ст. 74 Лесного кодекса РФ, ч.2 ст. 16 Водного кодекса РФ). Однако, по результатам аукциона предоставляется право на заключение договора, с приобретателем которого заключается договор водопользования либо аренды лесного участка, т.е. осуществляется предоставление в пользование соответствующего объекта. Но тогда, в связи с отсутствием в законе указания на делегирование полномочий по организации аукционов (т.е. полномочий по предоставлению права на заключение договора), получается, что такие торги должны организовать федеральные органы власти, что представляется нонсенсом. Схожая проблема заключается в том, что, закрепляя делегирование полномочия по предоставлению в пользование природного объекта (т.е. права на
заключение соответствующего договора), законодатель не учитывает, что в рамках договорного правоотношения у стороны договора аренды лесного участка возникает целый комплекс прав и обязанностей (обязанность возмещения убытков арендатору, обязанность по предоставлению информации, право на заключение договора на новый срок, право на дачу согласия на залог прав аренды и т.д.). Все эти права и обязанности образуют статус арендодателя с точки зрения частного (гражданского) права. Однако, в порядке делегирования передается не статус, а конкретное полномочие, таким образом, возможность реализации указанных выше полномочий органами государственной власти субъектов РФ никак не следует из текущих положений Лесного или Водного кодексов РФ, поскольку об их делегировании речь не идет.
2. Согласно ч. 10 ст. 83 Лесного кодекса, ч. 9 ст. 26 Водного кодекса, осуществляется федеральный контроль и надзор за полнотой и качеством реализации переданных регионам полномочий. При этом ни в одном из указанных актов не определено, какие требования будут положены в основу осуществляемых контрольно-надзорных мероприятий (законность, целесообразность, экономическая или организационно-управленческая эффективность и т.д.). Таким образом, следует сделать вывод о невозможности обеспечить стабильность оборота природных ресурсов, поскольку подобная неконкретность требований, которым должна соответствовать деятельность органов власти субъектов Федерации, в будущем может повлечь за собой произвольное прекращение переданных полномочий. Кроме того, ни Лесной кодекс РФ, ни Водный кодекс РФ не отвечают на вопрос о том, каковы последствия прекращения переданных полномочий в случае нарушения органами власти субъектов Федерации требований по их осуществлению, и прежде всего, для при-родопользователей. В частности, остается ли за федеральными структурами право на отмену решения о предоставлении в пользование природного ресурса, принятого органом власти субъекта РФ? Каковы последствия такой отмены для природопользователя ? Как следует поступать, если орган государственной власти субъекта Федерации организует проведение аукциона, но до его окончания полномочия по распоряжению лесным фондом у него прекращаются? Означает ли это, что федеральные органы власти становятся правопреемником в части проведения указанного конкурса (аукциона), каким образом оформляется это правопреемство и т.д.
Контрольный механизм также вызывает вопросы относительно возможности и характера влияния федеральных органов власти на «оперативную» деятельность региональных властных структур. Так, п.3 ч. 9 ст. 83 Лесного кодекса РФ предоставляет право уполномоченному федеральному органу власти вносить обязательные для исполнения предписания об отмене нормативно-правовых актов, принятых в «делегированной» сфере. П. 4 ч.9 ст. 83 Лесного кодекса РФ указывает на право федеральных органов власти направлять обязательные предписания с требованием устранения выявленных нарушений. Такая формулировка может быть истолкована как предоставляющая возможность федеральному органу власти фактически отменять и правоприменительные акты, принятые органом власти субъекта РФ. Во-первых, в случае издания правоприменительного акта (к примеру, решения о предоставлении в пользование лес
Для дальнейшего прочтения статьи необходимо приобрести полный текст. Статьи высылаются в формате PDF на указанную при оплате почту. Время доставки составляет менее 10 минут. Стоимость одной статьи — 150 рублей.